1、第十三章 社会救助 第一节 社会救助概述第二节 社会救助的基本内容 本章与其他各章的联系：社会救助是社会保障体系中的“兜底网”，是保底线的社会保障制度。本章考核要求：理解和掌握以下问题：社会救助的概念与特征、社会救助与社会保险的关系、社会救助的分类与我国社会救助体系的构成，社会救助法律制度的基本规范内容、我国社会救助的主要法律规范、生活救助、专项救助、灾害救助以及临时救助的主要内容和基本运行程序。本章教学重难点：社会救助与社会保险的区别、社会救助与扶贫政策的关系、社会救助的基本类型与逻辑体系；社会救助的理念、社会救助法律制度立法完善的思考。本章导语：一、社会救助的概念和特征二、社会救助体系三、
2、社会救助法第一节 社会救助概述（一）社会救助的概念（二）社会救助与济贫制度的区别（三）社会救助与社会保险的关系（四）归纳：社会救助的特征与本质一、社会救助的概念和特征一、社会救助的概念与特征（一）概念社会救助，又称社会救济，是指国家对依靠自身努力难社会救助，又称社会救济，是指国家对依靠自身努力难以满足基本生活需要的公民给予的物质或者服务帮助。以满足基本生活需要的公民给予的物质或者服务帮助。起源于具有人道主义性质的慈善、济贫制度。严格讲，严格讲，社会救助不等于社会救济。社会救助不等于社会救济。自19世纪末20世纪初，现代意义上的社会救助在保障人权和人格尊严的基础上得以确立，社会救助制度确立了国家
3、责任原则，国家对社会救助负有法定责任，而救助对象对国家享有正当的社会救助权利。权利义务关系与互助恩惠关系制度性质不同制度性质不同“综合”贫困者与绝对贫困者对象范畴不同对象范畴不同 制度化机制与恩惠性机制保障程度不同保障程度不同 平等关系与不平等关系当事人地位不同当事人地位不同 综合性给付与消极性给付给付内容不同给付内容不同（三）与济贫制度的区别（三）与社会保险的关系 全体社会成员与以“工资性”劳动者为主实施对象不同实施对象不同 国家财政、社会捐助与依法缴费资金来源不同资金来源不同 权利义务的单向性与相互性实施条件不同实施条件不同“保基本、救急难”与“化风险”保障标准不同保障标准不同 被动、事后
4、救济与主动事前预防实施效果不同实施效果不同 代内分配与代际互助表现特征不同表现特征不同区别社会福利社会保险社会救助 锦上添花锦上添花 风雨无忧风雨无忧 雪中送炭雪中送炭联系:互相促进1 救助目标的基本性：救助目标的基本性：维护公民的基本生存权反贫困（绝对和相对）、贫困线与低保线的划定2 权利义务的单向性权利义务的单向性3 制度体系的托底性和补充性制度体系的托底性和补充性（四）小结：社会救助的特征与本质特特征征本本质质本质上是一种国民收入的重新分配机制本质上是一种国民收入的重新分配机制，使得低收入与高收入者之间的差距趋于缩小。二、社会救助体系（一）社会救助体系的分类按救助按救助内容内容生活救生活
5、救助助灾害救灾害救助助专项救专项救助助临时救临时救助助按救助按救助方式方式现金救现金救助助实物救实物救助助服务救服务救助助按救助按救助时间时间定期救定期救助助临时救临时救助助（二）我国社会救助体系的结构反思反思:我国社会救助体系的逻辑结构到底如何搭建？我国社会救助体系的逻辑结构到底如何搭建？最低生活保障最低生活保障+特困人员供养特困人员供养基础基础 专项救助专项救助+灾害救助灾害救助主体主体 临时救助临时救助补充补充三、社会救助法（一）社会救助法的定义是是调整国家对依靠自身努力难以满足基本生活需要的公民给予的物调整国家对依靠自身努力难以满足基本生活需要的公民给予的物质或者服务帮助过程中发生的社
6、会关系形成的法律规范的总称。质或者服务帮助过程中发生的社会关系形成的法律规范的总称。社会救社会救助法助法被救助者被救助者的权利保的权利保障法障法救助机构救助机构的权力控的权力控制法制法 救助服务、救助服务、管理的程管理的程序规则法序规则法反思：如何充反思：如何充分发挥社会力分发挥社会力量的社会救助量的社会救助作用？作用？（二）社会救助权及其实现是指公民在遭遇自身无力克服的生活困境时有权请求是指公民在遭遇自身无力克服的生活困境时有权请求国家给予物质帮助和服务的权利。国家给予物质帮助和服务的权利。宪法宪法第第4545条第条第1 1款规定：款规定：“中中华人民共和国公民在年老、疾病华人民共和国公民在
7、年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会请求物质帮助的权从国家和社会请求物质帮助的权利利”。注意：从法律义务上，单位和个注意：从法律义务上，单位和个人并不是义务主体。人并不是义务主体。国家责国家责任原则任原则1 建立社会救助法律制度，使社会救助权建立社会救助法律制度，使社会救助权法定化法定化2 将社会救助资金安排纳入财政预算将社会救助资金安排纳入财政预算3 建立社会救助权的司法救济机制建立社会救助权的司法救济机制权权利利实实现现（三）社会救助法的主要规范表现 城市最低生活城市最低生活保障条例（保障条例（19991999）城市生活无着城市生活无着落的流浪乞讨
8、人员落的流浪乞讨人员救助管理办法（救助管理办法（20032003）农村五保供养农村五保供养条例（条例（20062006）自然灾害救助自然灾害救助条例（条例（20102010）等等综合性：综合性：社会救社会救助助 暂行办暂行办法法（20142014）目标：目标：社会社会救助法救助法1.社会社会救助救助对象对象贫困人口贫困人口“三无人员三无人员”灾民灾民（四）社会救助法的主要规范内容反思：反思：如何规制社会救助对象认定中的权力寻租行为？如何规制社会救助对象认定中的权力寻租行为？“关系保关系保”“”“人情保人情保”？2.社会社会救助标救助标准准灾害救助标灾害救助标准准临时救助标临时救助标准准基础性标
9、准：基础性标准：最低生活救最低生活救助标准助标准专项救助标专项救助标准准反思：反思：1.1.低保线与扶贫性的低保线与扶贫性的“并线并线”问题？问题？2.2.救助标准如何体现了救助标准如何体现了社会救助的发展性要求？社会救助的发展性要求？3.3.如何避免社会救助中如何避免社会救助中出现的出现的“养懒汉养懒汉”现象？现象？最低生活标准的确定因素最低生活标准的确定因素居民生居民生活必须活必须费用费用经济发经济发展情况展情况物价物价指数指数当地人当地人均生活均生活水平水平其他其他因素因素3.社会救助资金社会救助资金的筹集的筹集政府具有法定义务：政府具有法定义务：须纳入经济社会规划和财政预算国家鼓励社会
10、力量通过捐国家鼓励社会力量通过捐赠等方式参与救助赠等方式参与救助反思：反思：中央和地方对救助资金的责任如何划分和落实？中央和地方对救助资金的责任如何划分和落实？如何进一步保障社会力量有效参与社会救助？如何进一步保障社会力量有效参与社会救助？1 救助申请救助申请:自愿申请与主动施救（灾害救助）自愿申请与主动施救（灾害救助）2 调查走访、评议核实调查走访、评议核实：家计调查制度：家计调查制度人口、人口、财产和收入状况财产和收入状况3 批准或驳回批准或驳回：公示、说明理由：公示、说明理由4 救助发放救助发放：物质救助或服务救助（如以工代赈）：物质救助或服务救助（如以工代赈）5 动态管理动态管理：根据
11、人口、财产和收入状况：增、：根据人口、财产和收入状况：增、减、停减、停4.社社会救会救助的助的程序程序5.社会救助中的社会救助中的反欺诈措施反欺诈措施欺诈的防范措施：欺诈的防范措施：健全资格审查和动态管理制度欺诈的法律处置欺诈的法律处置反思：反思：如何建立完备的社会救助运行监督机制？如何建立完备的社会救助运行监督机制？如何健全社会救助的法律责任体系？如何健全社会救助的法律责任体系？第二节 社会救助的基本类型一、最低生活保障二、特困人员供养三、受灾人员救助四、专项救助五、临时救助一、最低生活保障（一）概念和特征指国家对家庭成员人均收入低于最低生活标准的家庭，按指国家对家庭成员人均收入低于最低生活
12、标准的家庭，按照法定的程序和标准提供一定现金或实物，使其满足基本照法定的程序和标准提供一定现金或实物，使其满足基本生活需要的社会救助制度。生活需要的社会救助制度。1 救助对象是家庭成员人均收入低于最低生活保障标准且财产状况符合规定的家庭2 保障层次为“基本生活”而非“基本生存”3 救助方式一般为现金4 是我国社会救助制度的核心特特征征（二）低保保障对象与保障标准的确定1 该家庭共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保线2 该家庭的财产状况符合当地低保享受条件3 共同生活的家庭成员具有特定范围低低保保对对象象确确定定标标准准保障标准的确定因素：保障标准的确定因素：当地居民生活必须费用当地居民生活必
13、须费用+当地经济社会发展水平当地经济社会发展水平+物价变动情况物价变动情况+未成年子未成年子女教育费用等女教育费用等二、特困人员供养（一）概念指国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养指国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未成年人扶养能力的老年人、残疾人以及未成年人给予供养救助的制度。给予供养救助的制度。农村农村“五保五保”供养制度供养制度城市城市“三无三无”人员保障制度人员保障制度特困人员特困人员供养制度供养制度（二）供养内容与供
14、养方式1提供基本生活条件提供基本生活条件2对生活不能自理者给予照料对生活不能自理者给予照料3提供疾病治疗提供疾病治疗4办理丧葬事宜办理丧葬事宜供供养养内内容容集中供养集中供养+分散供养分散供养供养方式（一）自然灾害救助的准备（二）应急救助（三）灾后救助（五）救助款物的管理三、受灾人员救助三、受灾人员救助（一）自然灾害救助的准备1 制定应急预案制定应急预案2 健全救助应急指挥系统健全救助应急指挥系统3 建立救灾物资储备制度建立救灾物资储备制度4 规划设立应急避难场所规划设立应急避难场所5 加强救助队伍建设和业务培训加强救助队伍建设和业务培训（二）应急救助（三）灾后救助1 根据自然灾害预警预报启动
15、预警响应根据自然灾害预警预报启动预警响应2 根据情况及时启动应急响应根据情况及时启动应急响应1 对受灾人员进行过渡性安置对受灾人员进行过渡性安置2 组织重建或修缮损害的居民住房组织重建或修缮损害的居民住房3 建立救灾物资储备制度为受灾人员提供基本的生活救助建立救灾物资储备制度为受灾人员提供基本的生活救助（四）救灾款物的管理1 应由专门机构负责救灾物资、资金的调配和管理应由专门机构负责救灾物资、资金的调配和管理2 救灾款物应当专款（物）专用、无偿使用救灾款物应当专款（物）专用、无偿使用3 应向社会公开救灾款物的来源、数量和使用情况应向社会公开救灾款物的来源、数量和使用情况4 应建立健全监督检查制
16、度应建立健全监督检查制度四、专项救助（一）医疗救助（二）教育救助（三）住房救助（四）就业救助（五）司法救助四、专项救助（一）医疗救助1.医疗救助医疗救助的分类的分类一般医疗救助一般医疗救助低保家庭成低保家庭成员员特困供养人特困供养人员员其他困难人其他困难人员员应急医疗应急医疗救助救助身份不明或无力支付身份不明或无力支付急救费用的急重危伤急救费用的急重危伤病患者病患者2.医疗救助医疗救助的方式的方式补贴：补贴：参加城镇居民医保和新农合个人缴费部分补助：补助：经过基本医保、大兵保险和其他补充医保支付后个人各家庭仍然难以承担其符合规定的基本医疗自负费用（二）教育救助在高等教育阶段：在高等教育阶段：在
17、高中教育阶段：在高中教育阶段：在义务教育阶段：在义务教育阶段：在学前教育阶段：在学前教育阶段：教育救教育救助的方助的方式式（三）住房救助 符合县级政府规定标准、住房符合县级政府规定标准、住房困难的低保家庭或者分散供养困难的低保家庭或者分散供养的特困人员的特困人员救助对象救助对象救助方式救助方式对城镇住房对城镇住房救助对象救助对象优先配租公租房优先配租公租房发放租赁补贴发放租赁补贴对农村住房对农村住房救助对象救助对象优先纳入当地危房改优先纳入当地危房改造计划造计划（四）就业救助 仅限于低保家庭中有劳动能力仅限于低保家庭中有劳动能力 并且失业的成员并且失业的成员救助对象救助对象1 为自主创业者提供
18、资金和政策优惠为自主创业者提供资金和政策优惠2 提供对救助对象进行培训的费用提供对救助对象进行培训的费用3 提供公益性岗位，以工代赈提供公益性岗位，以工代赈4 规划设立应急避难场所规划设立应急避难场所5 为对救助对象提供工作岗位的用人单位提供政策优惠为对救助对象提供工作岗位的用人单位提供政策优惠救救助助方方式式引申：如何避免就业救助的依赖性？如何有效发挥就引申：如何避免就业救助的依赖性？如何有效发挥就业救助机制来实现社会救助的发展性？业救助机制来实现社会救助的发展性？（五）司法救助 受到侵害但无法通过司法程序受到侵害但无法通过司法程序获得有效赔偿，致使生获得有效赔偿，致使生 活面临活面临严重困
19、难的当事人严重困难的当事人救助对象救助对象救助救助方式方式以支付救助金为主，同时注重与思想疏导、以支付救助金为主，同时注重与思想疏导、宣传宣传教育相结合，与法律援助、诉讼救济相配套，与教育相结合，与法律援助、诉讼救济相配套，与其他社会救助相衔接。其他社会救助相衔接。救助救助程序程序告告知知1申申请请2审审批批3发发放放4五、临时救助 因意外事故、家庭成员突发因意外事故、家庭成员突发疾病或者其他导致家庭支出疾病或者其他导致家庭支出骤增而导致基本生活暂时出骤增而导致基本生活暂时出现严重困难的低保家庭和遭现严重困难的低保家庭和遭遇其他特殊困难的家庭，以遇其他特殊困难的家庭，以及发生上述情形但无法得到
20、及发生上述情形但无法得到家庭支持而陷入困境的个人家庭支持而陷入困境的个人救助救助对象对象救救助助方方式式1 发放临时救助金或实物发放临时救助金或实物2 提供转介服务提供转介服务3 对流浪乞讨人员提供临时食宿、急病救治、对流浪乞讨人员提供临时食宿、急病救治、协助返回协助返回本章值得进一步思考的引申性问题1 如何构建发展型的社会救助机制如何构建发展型的社会救助机制2 如何进一步发挥社会力量在社会救助中的作用如何进一步发挥社会力量在社会救助中的作用3 如何加强社会救助制度和扶贫开发、社会保险以及社会如何加强社会救助制度和扶贫开发、社会保险以及社会救助各项目间的衔接救助各项目间的衔接4 如何促进城乡社会救助制度的整合如何促进城乡社会救助制度的整合5 如何建立社会救助的区域统筹和协调机制、加强区域社如何建立社会救助的区域统筹和协调机制、加强区域社会救助的合作会救助的合作6 如何进一步明确救助对象的权利和义务、申请人的权利如何进一步明确救助对象的权利和义务、申请人的权利和义务和义务7 如何进一步完善社会救助程序性权利的保障、完善社会如何进一步完善社会救助程序性权利的保障、完善社会救助法律责任体系救助法律责任体系8 如何明晰社会救助对象的法定界定标准如何明晰社会救助对象的法定界定标准9 如何进一步明晰家算调查的范围如何进一步明晰家算调查的范围10 如何在未来扩展社会救助体系的内容
