1、1最低生活保障制度最低生活保障制度 2目录：目录：一.最低生活保障的内容概况 二.城市最低生活保障制度 三.农村最低生活保障制度 四.最低生活保障制度的评估 五.最低生活保障制度存在的问题及解决对策 六.最低生活保障制度的未来发展展望3一.最低生活保障的内容概况 （一）最低生活保障的含义:国家和社会为生活在最低生活保障线之下的社会成员提供满足最低生活需要的物质帮助的一种社会救助制度安排。这项制度具有以下3个特点：1.国家和社会是最低生活保障制度的责任主体，同时获取最低生活保障是公民的一项基本权利 2.最低生活保障制度的目标是克服现实的贫困，能否得到社会救助的关键是申请者个人收入或家庭成员的人均
2、收入是否低于政府事先确定的最低生活保障线 3.社会救助或最低生活保障制度提供的仅仅是满足最低生活需求的资金或实物 4（二）最低生活保障的基本原则 1.生存保障原则。生存权不仅是公民在现代生活中最重要的权利,也是公民享受其他合法权益的基础，保障国民的生存权是国家和社会义不容辞的责任和义务，最低生活保障制度就是为保障国民生存权而建立的制度安排。2.普遍性原则。最低生活保障的对象是低于最低生活保障线的个人和家庭，社会成员无论其身份地位、有无职业，只要陷入困境，即应一视同仁地予以救助。3.与当地实际生活水平相联系。即与当地居民的总体生活水平和各方承受能力相适应，避免水平过高过低的现象。4.维护受助者尊
3、严原则。社会救助之所以在现代社会上升到法律规范的层面，其所体现的恰恰是国家和社会对解决贫困问题的责任和义务，而接受救助则是社会成员在遭遇生活困境时应享受的法定权益，因此最低生活保障制度在实施中应维护受助者尊严。5（三）最低生活保障标准1.含义 又称最低生活保障线，是指在社会发展的某一时期，由政府制定的，与社会经济发展水平相适应的，在衣食住行等方面保障居民生存最低限度的基本生活标准。2.确定最低生活保障标准的方法（1）生活需求法 又称“市场菜篮法”，即根据当地维持最低生活所需的物品和服务列出一张清单，然后根据市场价格计算出拥有这些物品和服务需要多少现金，由此确定的现金额即为最低生活保障标准。（2
4、）国际贫困标准法 这是一种收入比例法，经济合作与发展组织提出，以一个国家或地区社会平均收入的50%-60%作为这个国家或地区的贫困线，即为最低生活保障线，这种方法需要对该国或该地区的收入状况进行全面调查。6（三）最低生活保障标准（3）生活形态法 首先从人们的生活方式、消费行为等生活形态入手，提出一系列有关贫困居民生活形态的问题，然后选出若干剥夺指标，即在某种生活形态中舍弃某种方式、行为，再根据这些剥夺指标及被调查者的实际生活状况确定哪些人属于贫困者，再分析他们被剥夺的需求及消费和收入，由此得出贫困线，即最低生活保障线。（4）恩格尔系数法 源自恩格尔定律，是以居民用于食品消费上的绝对支出除以已知
5、的恩格尔系数，求出所需的消费支出，国际粮农组织认为，恩格尔系数在59%以上的属于贫困，用这个数据求出的消费支出即为贫困线，即最低生活保障线。3.最低生活保障标准调整的原则（1）分享经济发展成果的原则 （2）与物价挂钩的原则7二.城市最低生活保障制度（一）背景（城市新贫困）20世纪70年代中期以来，由于世界经济重构以及社会变迁所造成的以失业为主的新的城市贫困问题，表明一个处于社会底层的新的贫困阶层产生。20世纪90年代以来，伴随着计划经济向社会主义市场经济体制的转轨和传统农业社会向现代工业社会的转型，以及城市化进程的加速，区别于改革开放前均衡状态下普遍的城市贫困以及改革开放初期以“三无”人员为主
6、传统城市贫困，以下岗职工、失业人员和流动人口贫困为主的城市新贫困问题凸显。面对随着城镇下岗失业而来的新贫困问题，我国传统的社会救助制度改革创新势在必行，最低生活保障制度就是改革创新的产物，这项制度从1993年在上海初创迄今，大致分为五个阶段，具体如下。8二.城市最低生活保障制度（二）城市最低生活保障制度的发展历程：1.试点阶段（1993.06-1995.05）1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度，拉开了城市社会救助制度改革的序幕，在1994年第十次全国民政会议上，民政部肯定了上海的经验，提出了“对城市社会救助对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”的改革目标。到1
7、995年上半年，已有上海、厦门、青岛、大连、福州、广州等6个大中城市相继建立了城市居民最低生活保障制度。2.推广阶段（1995.05-1997.08）1995年5月民政部召开了全国城市最低生活保障工作座谈会，号召将这项制度推向全国，截止1997年5月，全国有206个城市建立了这项制度。3.普及阶段（1997.08-1999年年底）1997年9月，国务院发出关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知，要求把建立城市居民最低生活保障制度作为9二二.城市最低生活保障制度城市最低生活保障制度 一项重要工作来抓。1999年9月28日，国务院颁布了城市居民最低生活保障条例，标志着我国城市低保制度已经建立
8、起来。截至1999年9月底，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立低保制度。4.扩面阶段（1999年底-2003年底）低保制度在全国推开后，人们首先关注的是“应保尽保”问题，为了确保应保尽保，我国扩大了低保制度的覆盖面，享受低保人数从2000年402.6万人迅速增加到2003年的2246.8万人，人数基本稳定在2200万人左右，实现了应保尽保。5.完善阶段（2003年底至今）从2004年起,完善城市低保制度的重点走向了“配套措施”和“分类救助”。民政部积极与其他相关的政府部门进行协商,总结、推广部分省、市的经验,着手探索和建立以城市低保制度为主体,以优惠政策和临时救助制度
9、为补充,以医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性社会救助体系,争取为城市贫困10二二.城市最低生活保障制度城市最低生活保障制度 居民解决更多的实际困难，使保障水平不断提高。相关的政策法规：2004城镇最低收入家庭廉租住房管理办法 2004关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知 2004关于做好普通高等学校困难毕业生救助工作的通知 2005国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知 2007民政部关于进一步建立健全临时救助制度的通知 2007国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见 2007廉租住房保障办法 2009民政部关于积极开展城市低收入家庭认定工作的若干意见 20
10、10城市低收入家庭认定办法 2010民政部关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知 2011民政部等四部委关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工 作的指导意见 2012上海市城乡居民最低生活保障申请家庭经济状况核对实施细则试行11二二.城市最低生活保障制度城市最低生活保障制度（三）城市最低生活保障的主要内容:1.保障对象：条例第2条规定，“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”2.保障标准：条例第6条规定，“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所需的衣、食、住费用，
11、并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。”3.资金来源：条例第5条规定，“城市居民最低生活保障所需资金，由地方政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠资助，所提供的捐赠资助，全部纳入当地最低生活保障资金。”12二二.城市最低生活保障制度城市最低生活保障制度 4.管理机构：条例第4条规定，“实行地方各级人民政府负责制，县级以上地方各级人民政府民政部门具体负责本行政区域内最低生活保障的管理工作；财政部门按照规定落实城市居民最低生活保障资金；统计、物价、审计、劳动保障和人事等部门分工负责，在各自的职
12、责范围内负责城市居民最低生活保障的有关工作。县级人民政府部门以及街道办事处和镇人民政府负责最低生活保障的具体管理审批工作；居民委员会根据管理审批机关的委托，承担最低生活保障的日常管理、服务工作；国务院民政部门负责全国城市居民最低生活保障的管理工作。”5.申请和审批程序：条例第7条规定，“由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写城市居民最低生活保障待遇审批表；居民提出书面申请后，由所在的街道办事处或镇人民政府初审，并将有关材料和初审意见报送县级人民政府民政部门审批，管理审批机关通过人户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进
13、行调查核实后，确定其最低生活保障待遇。”13二二.城市最低生活保障制度城市最低生活保障制度 6.保障待遇及发放形式：条例第8条规定，各级人民政府民政部门经审查，对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭，应当区分下列不同情况批准其享受城市居民最低生活保障待遇：（1）对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受。（2）对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受，在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社
14、区服务劳动。地方各级人民政府及有其关部门应当对享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民在就业、从事个体经营等方面给予必要的扶持和照顾。14二二.城市最低生活保障制度城市最低生活保障制度1999-2010年城市低保总人数和增长率 15二二.城市最低生活保障制度城市最低生活保障制度 2003-2010年城市低保平均标准和平均支出 单位:元/人.月16三三.农村最低生活保障制度农村最低生活保障制度（一）农村最低生活保障制度的发展历程：在城市居民最低生活保障制度改革的进程中，一些地区也开始了农村居民最低生活保障制度的探索。1.最早开展的是1994年山西省民政厅在阳泉市开展建立农村社会保障制度试点。2.1
15、996年，民政部又确定山东烟台、河北平泉、四川彭州市和甘肃永昌县作为发达、中等发达和欠发达三种不同类型的农村社会保障体系建设的试点县市，最低生活保障制度也是其中的一项基本内容。3.1996年底，民政部在总结各地试点的基础上，正式印发了关于加快农村社会保障体系建设的意见和农村社会保障体系建设指导方案，要求各地把建立农村居民最低生活保障制度作为农村社会保障体系建设的重点来抓。自1997年开始，有条件的地区开始逐步建立农村居民最低生活保障制度。到2001年底，全国有27个省、市、自治区的2037个县（市、区）建立了农村居民最低生活保障制度，占应建县市区总数的17三三.农村最低生活保障制度农村最低生活
16、保障制度 81%，受助人口344万人，占农业人口的0.4%。4.2004年中共十六届四中全会以后,确立了构建社会主义和 谐社会的战略目标,农村低保制度建设摆上了党和政府的议事日程。2004年的说法是“有条件的地方,要探索建立农村最低生活保障制度”;到2005年,探索之前加上了“积极”二字;到2006年,干脆就说“逐步建立”了。5.2007年国务院颁布了国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知，对农村最低生活保障工作做出了一些方向性、原则性的规范，这是迄今为止指导我国农村最低生活保障工作的最高文件。总结：2007年享受低保的农村居民在3500万人左右,2008年超过4300万,2009年超
17、过4700万,2010年已经超过5200万。农村低保支出也是一样,2007年是100亿元上下,此后是每年以超过50-150亿元的幅度增加,2008年超过200亿元;2009年接近350亿元;2010年则已突破400亿元。18三三.农村最低生活保障制度农村最低生活保障制度相关的政策法规：2007 国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知（国发200719号）2007 中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见2008 全国基层低保规范化建设暂行评估标准2012 财政部、民政部关于加强农村最低生活保障资金使用管理有 关问题的通知2012 国务院办公厅转发扶贫办等部门关于做好农村最低生
18、活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知2012 民政部关于进一步规范农村最低生活保障工作的指导意见2012 国家统计局 国家发展改革委 民政部 财政部 国务院扶贫办关于进一步加强农村贫困监测工作的通知19三三.农村最低生活保障制度农村最低生活保障制度（二）农村最低生活保障制度的主要内容：1.保障对象：一般而言，具有当地正式农业户口，共同生活的家庭成员年人均收入低于当地农村低保标准的人都可申请享受农村低保。与传统的社会救济制度相比，农村低保制度的保障对象有所扩大，除了“五保户”、“特困户”外，还包括下列人员：家庭成员无劳动能力或基本丧失劳动能力的无劳动力户；家庭主要成员虽在劳动年
19、龄段，但因严重残疾而丧失劳动能力，家庭生活困难者；家庭成员在劳动年龄段，因长年有病，基本丧失或大部分丧失劳动能力，家庭生活困难者；家庭主要成员因病、因灾死亡，其子女不到劳动年龄或是在校学生，生活特别困难者。2.资金来源：就全国而言，目前，一般由省以下各级财政和村集体共同负担，一些地区还还致力于探索多元化的筹资渠道，例如动员社会和民间组织以及个人为农村低保工作提供捐赠资助，以改善低保对象的生活。20三.农村最低生活保障制度 3.保障标准：由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所需的吃、穿、水、电等费用确定，报上一级地方人民政府备案后公布实施。4.实施程序：农村最低生活保障的管
20、理与城市最低生活保障基本相同，实施程序大体如下：由本人向村委会提出申请；提交村民代表会议评定，以村民小组为单位对申请贫困救助者进行评议，填写社会保障金申请表；基层组织审核，再经乡（镇）民政办公室审核把关；报县民政局批准确定是否救助及救助待遇，发给保障对象社会保障金领取证；张榜公布，接受群众监督。5.管理体制：农村最低生活保障工作的管理体制可以概括为“党委领导、政府负责、民政管理、部门协助、社会参与”。21（三）最低生活保障制度的城乡差异 1.表现：(1)法律建设上的差异 (2)资金投入上的差异 (3)低保标准和给付水平上的差异 (4)管理体制上的差异 2.差异形成的原因：（1）城乡二元经济结构
21、 （2）城乡二元社会结构 （3）根深蒂固的土地保障和家庭保障观念 (4)农村地区已有的贫困人口救助方式2220072007年年3636个中心城市城乡居民低保标准（个中心城市城乡居民低保标准（元/人.月）城市 农村 北京 330 140 天津 330 125 石家庄 220 70 太原 220 90 呼和浩特 230 83 沈阳 260 125 长春 245 54-100 哈尔滨 245 83 上海 350 159 南京 300 180 杭州 300-340 220-240 合肥 260 83 福州 228-248 190-210 南昌 210 80 济南 280 80 郑州 260 110 武
22、汉 248 83 长沙 220 100-130 城市 农村 广州 330 230 南宁 220 54 海口 293 93 成都 245 108 重庆 210 66 昆明 210 70 贵阳 215 80 拉萨 230 66 西安 178 65 兰州 230 57 西宁 178 65 银川 200 45-50 乌鲁木齐 156 80 大连 280 137 青岛 300 90 宁波 300 100-116 深圳 361 361 厦门 260-315 16523四.最低生活保障制度的评估 从某种意义上说所有的社会政策都是“双刃剑”，如今在讨论低保制度的现状时,我们可以清醒地从这项制度的优点和缺陷两个
23、方面来进行分析与评估。（一）最低生活保障制度的优点：能够保证将有限的资金用到“最需要的人”身上。（二）最低生活保障制度的缺陷：1.低保制度并不能帮助低保对象脱贫 在国际上低保制度亦即“收入维持制度”。此类制度的政策目标都是“维持”受助者最起码的生活水准。从这一点上说，这项制度本身是“被动的”和“消极的”，并不能帮助受助者脱贫。2.低保制度需要大量的人工成本 3.低保制度容易同时受到来自两个方面的攻击 （1）养懒汉问题，骗保问题严重（2）救助对象标准苛刻化，附加条件强制化和公示制度非规范化等不良趋势，例如：在许多地方存在着各种“土政策”24四.最低生活保障制度的评估 低保案例：案例1：自2011
24、年以来，人民网等媒体相继报道了多地区清查“骗保”、“假低保”事件。如：河北农民报刊发的永年县李沟村低保“保”了谁？一文，该文披露：全村127名低保对象中，合格的仅十几名，其余110多人或死亡多时，或开小车住楼房，有的干脆就是村干部直系亲属。至2011年末，山西大同市清查“假低保”8691人；江苏徐州市有9969“假低保者”被清退；2012年5月“湖南娄底2021人因骗保被清退。案例2：2006年新华网刊登了一篇题为女儿择校父失低保，政策能否“有情”操作的报道，在社会上引起了巨大的反响。这个新闻事件发生在武汉，43岁的低保对象管清华因为在亲戚的帮助下凑钱给“学习很好”的女儿择校上学，被民政部门取
25、消了低保待遇。案例3：2004年民政部指出低保对象要参加社区公益劳动，这是民政部门为完善低保制度而出台的一项措施，即对有劳动能力和就业条件的困难人员，无正当理由拒不接受社区介绍就业者，原则上不应纳入低保。这条新闻引起了众家媒体和社会公众的关注，还有媒体以享受低保者必须做“义工”吗？为题发表了一则报道，实际上也是在对这项政策提出疑问。25四.最低生活保障制度的评估 案例4：有手机、养宠物是否可以领取低保？例如：山东省明确规定养宠物、有手机等12类人不能吃低保。其他地区还存在着各种各样的“土政策”和“潜规则”，表现为：排斥“有处于劳动年龄并有劳动能力成员”的家庭；排斥“有固定收入来源”的家庭；排斥
26、“有子女的老人”，等等。思考：1.假低保”、“骗保”事件为何屡禁不止？如何防止“假低保”、“骗保”事件的再次发生？2.你如何看待“养宠物不能获得低保”、“有手机不能获得低保”等低保制度实施中的“土政策”与“潜规则”的规定？它们是否可以并且应当作为衡量“贫困”的合理标准？26五.最低生活保障制度存在的问题及解决对策（一）最低生活保障制度存在的问题：1.城乡最低生活保障制度发展不平衡 2.在低保标准方面，低保标准偏低 3.未能实现应保尽保，且准入制度过于死板,对低保户要求过于苛刻 4.城乡低保制度与其他保障制度之间缺乏有效衔接和有机联动 5.贫困边缘人员难以被现行制度覆盖 6.缺乏有效的监督管理
27、7.资金来源单一，影响低保资金的稳定性 8.低保工作者的整体素质参差不齐27五.最低生活保障制度存在的问题及解决对策（二）针对低保问题的解决对策：1.扩大低保制度覆盖面，实现应保尽保 2.适当提高低保补助标准 3.在筹资方面，在维持低保资金稳定性的同时，力图实 现资金来源的多元化 4.完善各项配套设施，对不同人群实行分类救助 5.健全监督机制,落实责任追究制度 6.提高低保工作人员的素质 7.加大对农村低保工作的扶持力度28六.最低生活保障制度的未来发展展望（一）建立城乡一体化低保制度：1.城乡低保制度衔接的必要性与可行性：必要性：第一，实现城乡低保制度衔接是由社会保障体系建设的目标任务所决定
28、的。第二，城乡低保制度衔接是适应城乡一体化加快发展的需要。可行性：第一，国民经济的高速发展为城乡低保制度衔接提供了物质基础。第二，部分省份的试点为城乡低保制度衔接提供了经验。2.加快城乡低保制度一体化的具体措施：（1）尽快构建城乡一体化的低保法律体系 29六.最低生活保障制度的未来发展展望（2）统筹城乡低保资金，逐步实现城乡保障范围和保障标准的一体化（3）整合城乡最低生活保障制度管理体制和运行机制（4）构建城乡最低生活保障制度合理的责任分担机制 总结：随着社会保障体系建设的推进以及城乡一体化进程的加快，实现城乡低保制度的衔接势在必然，同时必须承认最低生活保障制度要完全实现城乡一体化需要一个过程
29、，这需要尊重目前的城乡差距，经过城乡受助者享受差别待遇阶段，然后逐渐过渡到城乡居民享受平等的受助权力。30六.最低生活保障制度的未来发展展望（二）城乡最低生活保障制度与其他保障制度的衔接 最低生活保障制度救助对象的有限性、保障待遇的低水平，救助者仅仅靠低保难以维持基本生活，同时低保制度作为社会保障体系的一部分不是单独存在的，必须与其他制度相衔接。因此，低保制度应与其他制度相协调，以提高低保对象的基本生活水平。具体如下：1.低保制度与专项救助的协调（与医疗、住房、教育的衔接）2.低保制度与社会保险的协调 3.低保制度与社会福利的协调 4.低保制度与慈善事业的衔接 31六.最低生活保障制度的未来发
30、展展望（三）与其他反贫困政策相协调 目前，可以与低保政策相辅相成的其他反贫困政策有：社区组织、可持续生计、资产建设和劳动力流动。“社区组织”是指以社区为单位将低保人员组织起来，尽量争取为他们提供一些临时性、季节性的工作机会。在没有工作的时候，则进行学习、交流，也为社区提供一些志愿服务。这样做，可以避免他们因长期失业而导致的“边缘化”倾向，使他们回归到主流社会中来，达到“增权”的目的。“可持续生计”是指要帮助低保人员打破固有的“就业”观念8小时工作、按时上下班、按月领工资而去尽力适应当前的社会现实，努力帮助他们找到一种既适合自己又可持续的谋生手段，这种“生计”大多与自谋职业相关。“资产建设”是指
31、鼓励低保人员建立自己的金融资产个人发展账户。低保政策不再“逼迫”低保人员在收入和财产方面必须永远处于“山穷水尽”的窘境。用指定的目标，譬如子女教育、发展可持续生计、治病来引导他们向指定的个人账户中存钱，同时在他们动用这笔存款时，政府给与一定的配比。32六.最低生活保障制度的未来发展展望 “劳动力流动”是指鼓励低保人员向有就业机会的地方流动，尤其是“资源枯竭型”城市。总结：以上的“政策组合”实际上是用低保制度来维持城乡贫困人口的最起码的生活条件，以达到安抚人心、稳定社会的目标；然后，在这个基础上，又要采取更加积极的政策引导有劳动能力的低保对象寻找他们的“可持续生计”，建立他们的“个人发展账户”，促使其积极的就业，从而走出贫困的困境。
