1、第四章第四章 购买性支出购买性支出 本章教学的目的在于使学生掌握转移性购买性支出，理解购买性支出的具体形式：行政管理支出、国防支出、文教科学支出、财政基础设施投资支出、财政“三农”支出、财政扶贫支出等。理解购买性支出的必要性，掌握其对社会经济的影响。作为广东省“第一个吃螃蟹”的地级市，2012年6月28日，惠州市成立公共资源交易中心，截至2017年3月底，全市公共资源交易成交总额1596.36亿元，增收68.42亿元，节支21.18亿元，增收节支合计89.6亿元。该市在公共资源交易改革中频放大招，率先建立政府采购权责清单制度，在编制招标文件时引入政府负面清单管理，明确禁止出现对潜在投标人的歧视
2、性条款，创新优化政府采购流程，实施政府采购活动电子监察，保障政府采购活动公平公正、阳光透明。学习本章内容，请思考政府购买行为的性质是什么?政府购买行为会对经济产生怎样的影响?第一节 购买性支出的一般分析第二节 行政管理支出和国防支出第三节 文教科学卫生支出第四节 财政基础设施投资支出第五节 公私合作伙伴关系第六节 政府购买公共服务第七节 财政农业投资支出第八节 财政扶贫支出第一节 购买性支出的一般分析 一、购买性支出的概念 购买性支出是政府作为一般的市场主体，按照等价交换的原则在市场上购买商品与劳务的支出，主要包括行政管理支出、国防支出、文教科学卫生支出、财政投资性支出等。购买性支出直接表现为
3、政府购买商品和服务的活动，包括购买进行日常政务活动所需的或用于国家投资所需的商品和服务的支出。购买性支出的特点：（1）有偿性。（2）等价性。（3）消耗性。二、购买性支出对社会再生产的影响 购买性支出对生产、就业和分配均有较强的经济影响:（一）对生产和就业的影响 1.当政府增加购买性支出时，往往会通过直接或间接刺激社会总需求的增加，导致社会生产的膨胀，形成经济繁荣的局面。2.当政府减少购买性支出时，往往会直接或间接地减少社会总需求，从而导致社会生产萎缩，形成经济萎缩的局面。（二）对流通的影响 在市场经济条件下，商品和劳务必须通过市场销售以后才能进入消费，市场上必须有足够的有支付能力的需求，销售才
4、能得以实现。财政的购买性支出是现代市场经济条件下各种商品和劳务的销售得以实现的一个必不可少的条件。（三）对分配的影响 首先，财政用于购买性支出的总额不变，只是所购买的商品或劳务的结构上发生改变，这时，与此相联系的有关企业分别从财政购买性支出中所获得的收益额便会由此而发生变动。其结果，各有关企业从政府购买性支出中所获得的利润在比例上会发生变动，有的增加，有的减少；整个社会的收入分配状况，将因购买性支出结构的变动而受到相应的影响。第二节 行政管理支出和国防支出 一、行政管理支出和国防支出的含义 行政管理支出是指财政用于国家各级权力机关、行政管理机关及外事机构行使其职能所需要的经费支出。国防支出是指
5、财政用于国防建设、国防科研事业、军队正规化建设等方面的费用支出。行政和国防所提供的服务，具有典型的非排他性和非竞争性。同时，行政管理和国防保护所产生的效用具有显著的社会公共性，可以为一个国家范围内的全体社会成员共同享用，而且这种效用不能为任何人所分割。从而决定了这类服务不能作为一般的商品和劳务由市场来提供。所以自国家产生以来，行政费和国防费历来都是政府财政支出的基本组成部分。二、行政管理支出和国防支出的内容 （一）行政管理支出的内容 行政管理支出的内容决定于国家行政管理机关的结构及其职能国行政管理支出包括行政支出、公安支出、国家安全支出、司法检察支出和外交支出。行政管理支出按其最终用途划分，可
6、分为人员经费和公用经费两部分。人员经费是指用于保证行政人员正常行使其职责的费用支出，包括政府权力机构、行政机关和外事机构的工作人员的工资、津贴与离退休人员费用等；公用经费是指用于保证政府机构正常开展公务而花费的支出，包括公务费、修缮费、业务费和购置费等。（二）国防支出的内容 我国的国防支出包括国防费、国防科研事业费、民兵建设费以及用于专项工程和其他的支出。按用途可分为维持费和投资费两大部分。维持费主要用于维持军队的稳定和日常活动，提高军队的战备程度，是国防建设的重要物质基础。投资费主要用于提高军队的武器装备水平，是增强军队战斗力的重要条件。国防预算 国防预算是经国家批准的在一定时期（如一年）用
7、于国防的经费开支计划，又称国防费预算。它是国家预算的重要组成部分。它是一国国防政策、军事战略、国防建设的规模和速度在经费使用上的反映，也是不同的经济、政治关系的反映。国防预算的内容一般包括军费、国防科研费、国防基本建设费、后备力量建设费等大项。每一大项中又可分为若干小项。中国近年国防预算开支如图41所示。第三节 文教科学卫生支出 一、文教科学卫生支出的性质和意义 文教科学卫生支出是国家财政用于文化、教育、科学、卫生等各项公益性事业发展所需经费的支出。（一）从性质上看，文教科学卫生支出属于社会消费性支出。（二）从内容上看，文教科学卫生支出仅指财政用于文教科学卫生等部门的经费支出，不包括财政向这些
8、部门拨付的基本建设支出、科技三项费用等投资性支出。（三）从费用构成看，文教科学卫生支出绝大部分用于支付这些单位的人员经费和公用经费。所以，从总体上说，文教科学卫生支出属于一种社会消费性支出。提示：文教科学卫生支出还属于非生产性支出二、文教科学卫生支出的内容（一）按部门分类文教科学卫生支出按部门划分，主要包括以下内容：1.文化事业费。2.教育事业费。3.科学事业费。4.卫生事业费。5.体育事业费。6.通讯事业费。7.广播电视事业费。此外，文教科学卫生事业费还包括出版、文物、档案、地震、海洋、计划生育等项事业的事业费支出。（二）按用途分类 文教科学卫生支出按用途不同，可以分为人员经费支出和公用经费
9、支出。它们分别用于文教科学卫生等单位的人员经费开支和公用经费开支。人员经费支出主要用于文教科学卫生等单位的工资、补助工资、对个人和家庭的补助、职工福利费、离退休人员费用、助学金等开支项目。其中，工资是人员经费支出中最主要的部分。公用经费支出用于解决文教科学卫生等单位为完成事业计划所需要的各项费用开支。这些公用经费开支主要包括以下项目：1.公务费。2.设备购置费。3.修缮费。4.业务费。三、文教科学卫生支出的管理 在文教科学卫生支出管理中，财政部门担负着两项重要职责：一是保证这些部门的经费及时按期拨付；二是在提供经费时，努力提高资金的使用效果。第四节 财政基础设施投资支出 一、财政投资性支出的特
10、点和内容 社会总投资可以分为政府投资和非政府部门投资两部分。和非政府部门投资相比较，政府投资具有不同的特点。（一）政府居于宏观调控主体的地位，它可以从社会效益和社会成本角度来评价和安排自己的投资。（二）政府财力雄厚，而且资金来源多半是无偿的，可以投资于大型项目和长期项目。（三）政府可以从事社会效益好而经济效益一般的投资。二、基础设施投资 基础设施是指为社会生产和消费活动提供服务的各种公共设施。狭义的基础设施主要包括交通运输、机场、港口、桥梁、通信、水利、下水道工程等公共服务设施。广义的基础设施还包括科学、教育、文化、卫生等部门提供服务时所需的公共服务设施。（一）政府介入基础设施领域的理论依据1
11、.基础设施消费中存在外部效益2.基础设施的生产与消费有着与其他产品不同的特点(1)有投资大、周期长、回收慢、风险高的特点。(2)基础设施作为一种“先行资本”，对整个国民经济的发展具有很强的制约作用。(3)基础设施具有地域性。3.基础设施配置涉及社会公平问题 （二）以财政投融资方式进行基础设施投资 财政投融资具有以下基本特征：1.它是在大力发展商业性投融资渠道的同时构建的新型投融资渠道。2.财政投融资的目的性很强，范围有严格限制。3.以市场参数作为配置资金的重要依据。第五节公私合作伙伴关系（PPP模式）一、公私合作伙伴关系的由来及概念 从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。
12、广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包括 BOT、BOO、PFI 等模式。从开阔的视角看，PPP实质上是一种联结全社会内部公共部门、企业部门、专业组织和社会公众各方的准公共品优化供给制度，其现代意义上的形成和发展源自新公共管理运动中公共服务的市场化取向改革。“交易费用理论”和“委托-代理理论”等成为推动这一改革实践的理论力量，并随着PPP的广泛应用和不断深化而在理论层面清晰地呈现出政府和市场从分工、替代走向合作的基本脉络及升级趋势。二、二、PPP模式
13、的重要模式的重要意义意义（一）有利于促进经济转型升级、支持新型城镇化建设政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。（二）有利于加快转变政府职能、提升国家治理能力规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资
14、本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。（三）有利于深化财税体制改革、构建现代财政制度根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。三、PPP模式的基本特征从我国的实践看，PPP 不仅仅是一种新的融资模式，而且是管理模式和社会治理机制的创新，甚至能够通过以股份制为主的形式与我国大力推进的混合所有制改革创
15、新形成天然的机制性内洽与联通。就目前而言，PPP 管理模式的运行主要呈现如下三个重要特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。（一）伙伴关系伙伴关系是 PPP 的首要特征，它强调各个参与方平等协商的关系和机制，这是 PPP 项目的基础所在。伙伴关系必须遵从法治环境下的“契约精神”，建立具有法律意义 的契约伙伴关系，即政府和非政府的市场主体以平等民事主体的身份协商订立法律协议，双方的履约责任和权益受到相关法律、法规的确认和保护。（二）利益共享PPP 项目一般具有很强的公益性，同时也具有较高的垄断性，往往采取特许经营方式。建立利益共享机制，即政府和社会资本之间共享项目所带来利润的分配机制是 PPP 项目
16、的第二个基本特征。PPP 项目的标准至少包括两个，即政府公共投资的项目和由社会资本参与完成的该政府公共投资项目，包括建设和运营。PPP项目中政府和非政府的市场主体应当在合作协议中确立科学合理的利润调节机制，确保社会资本按照协议规定的方式取得合理的投资回报，避免项目运营中可能出现的问题造成社会资本无法收回投资回报或者使得政府违约。PPP以“风险共担、利益共享、合理利润”为基准优化利益调节机制，表现为价格的利益分配，一般不宜用涨价方式实现必要的利益调整，需要政府综合考虑以其他方式（如补助方式）做出必要替代。（三）风险共担伙伴关系不仅意味着利益共享，还意味着风险分担。PPP 模式中合作双方的风险分担
17、更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，尽可能做到每一种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，进而达到项目整体风险的最小化。要注重建立风险分担机制。风险分担原则，旨在实现整个项目风险的最小化，要求合理分配项目风险，项目设计、建设、融资、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。四、PPP模式的主要内容与流程 （一）项目识别（二）项目采购（三）项目执行（四）项目移交第六节政府购买服务制度一、政府购买服务的概念二、政府购买服务的基本要素(一)购买服务主体政府购买服务的主体是政府及所属机构，根据国办发201396号文的规定，政府购买服务主体的范围主要包括各级行政
18、机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位，同时，纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织也可根据实际需要通过购买服务方式提供公共服务。(二)购买服务客体政府购买公共服务的客体是社会组织与企事业单位，社会组织包括社会团体、社会服务机构、基金会等，企业包括国有企业、民营企业，事业单位同样也是政府购买公共服务的客体。(三)购买服务内容政府购买服务的内容主要是公共服务。随着社会的发展、财政能力的增强以及社会公众的需求日趋多元化，公共服务的范畴也在逐渐扩大，公共工程也被逐渐纳入到公共服务体系中。一般来说，政府购买的服务可以分为两大类：一是政府机构及其工作人员自身消费的服务，二是政府机构及其工
19、作人员为社会所提供的服务。前者属于政府内部的服务，服务对象是政府机构和政府官员自身，后者属于公共服务，服务对象是除政府以外的其他社会机构和公众。(四)购买服务方式三、中国政府购买服务的实践成效与主要问题四、完善我国政府购买服务的基本思路第七节财政农业投资支出一、财政农业投资的重要性二、政府财政农业投资的主要内容三、近年来我国政府财政农业投资主要支出情况四、今后的投资重点第八节 财政扶贫支出 一、贫困的定义 世界银行在1990年世界发展报告中给“贫困”下的定义是：“缺少达到最低生活水准的能力”。该报告指出，衡量生活水准不仅要考虑家庭的收入和人均支出，还要考虑那些属于社会福利的内容，如医疗卫生、预
20、期寿命、5岁以下儿童死亡率及入学率等指标，作为以消费为基础对“贫困”进行衡量的补充。我国国家统计局定义的贫困是指“个人或家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需求”。二、我国贫困的标准和分类 （一）贫困标准的确定 农村：马丁法 城市：恩格尔系数（二）贫困的分类 1.绝对贫困和相对贫困 2.区域性贫困和个体性（包括家庭）贫困 3.生产性贫困与社会性贫困 4.历史性贫困与地域性贫困 5.狭义贫困与广义贫困三、我国贫困的根源分析（一）自然环境恶劣，农业生产基础薄弱（二）思想观念陈旧，经济体制滞后（三）资源的掠夺性开发，生态环境严重恶化（四）教育落后，人才技术资源匮乏四、政府扶贫工作的制度
21、创新 （一）确定与国际贫困线接近的贫困人口标准制度 （二）扶贫开发方式转型，从分散扶贫向集中连片扶贫开发转变。（三）扶贫开发投入多元化，从财政单一渠道向社会资金多渠道转变。（四）财政扶贫资金整合，从资金“撒胡椒面”的分配方式向集中财力扶贫攻坚转变。（五）财政扶贫资金使用讲绩效，从简单粗放型向精细效益型转变。五、政府在扶贫中的作用（一）发挥财政政策在扶贫中的作用 1.完善财政体制 2.合理运用财政贴息政策 3.保持税收优惠政策的连续性 4.加快贫困地区小城镇建设 （二）加强扶贫资金的管理 1.集中管理，重点投放 2.加强资金管理，防止挤占挪用 3.完善项目管理，防止重复投资 （三）多渠道融资，解决资金短缺问题思考题1、购买性支出的特点是什么？购买性支出对社会再生产的影响表现在哪些方面？2、按其最终用途划分，行政国防支出可以分为哪几类？3、为什么文教科学卫生支出属于社会消费性支出？思考题4、和非政府部门投资相比较，政府投资具有哪些特点？5、如何理解“三农”问题的公共产品性质？当前财政农业投资的重点是什么？6、政府扶贫工作的制度创新体现在哪些方面？Thanks!
