1、第四章 财政管理什么是管理?n管理:“管辖”、“处理”、“管人”、“理事”等n泰罗 (“科学管理之父”):提高效率是管理的核心n法约尔、韦伯:管理组织学派 n“管理理论丛林” n德鲁克:”大师中的大师”n管理是管理者或管理机构，在一定范围内，通过计划、组织、控制、领导等工作，对组织所拥有的资源（包括人、财、物、时间、信息）进行合理配置和有效使用，以实现组织预定目标的过程。n这一定义有四层含义：第一，管理是一个过程；第二，管理的核心是达到目标；第三，管理达到目标的手段是运用组织拥有的各种资源；第四，管理的本质是协调。本章提要n第一节 财政管理概论n第二节 政府预算管理n第三节 财政管理体制引言n
2、财政管理是一项贯穿财政工作始终、几乎覆盖所有财政领域和财政过程的经常性工作。 李金华：进一步加强财政管理李金华：进一步加强财政管理n新华网北京6月27日电 受国务院委托，审计署审计长李金华27日下午向十届全国人大常委会第二十二次会议作关于2005年度中央预算执行的审计工作报告。他针对本次中央预算执行审计发现的问题，为进一步加强财政管理，提出以下意见： n 改进中央补助地方支出预算编报方式，清理整合专项转移支付项目。目前中央补助地方支出已占中央财政总支出的57%，占地方财政支出的45%。加强对这部分资金的管理，对于规范预算分配行为，增强中央调控能力，促进地方经济和社会协调发展具有重要意义。但由于
3、目前中央补助地方支出预算编制还比较粗放，透明度还不高，既不利于中央财政科学有效地管理和分配这部分资金，也不利于地方人大和政府加强监督管理。因此，要尽快细化中央补助地方支出预算，编制分地区、分项目的详细预算，并督促地方财政完整地编报本级预算。 n 在补助地方支出中，专项转移支付资金使用分散、部门职能及项目内容交叉重复的问题还比较突出，影响资金的使用效益和国家相关政策目标的实现。今后，要严格控制专项转移支付项目的设置，新增项目须报经国务院批准；对到期的专项转移支付项目要及时清理，逐步整合现有专项转移支付项目，统筹安排转移支付资金；改进资金分配机制，对明显属于地方事权范围内的事项，具体项目的确定交由
4、省级政府办理，中央主管部门主要通过政策、规划和必要的监督检查，指导地方管好用好专项转移支付资金，促进经济和各项社会事业发展。 n 进一步深化部门预算改革，增强预算的刚性约束。自2000年实行部门预算以来，部门预算管理得到明显改善和加强。但预算分配标准等一些配套改革措施还没有完全建立起来，项目库制度等改革政策执行还不够严格，不仅影响预算分配的公平、透明，也影响部门预算执行效果。下一步，各部门要围绕“十一五”规划战略目标，通过制定科学的发展规划和年度计划，建立和完善滚动项目库，切实细化部门预算；财政部要在试点的基础上尽快建立科学合理的支出标准和预算定额，增强预算分配和执行的透明度；要加大中央部门预
5、算执行责任，实行必要的问责制和项目预算绩效评价制度，强化预算约束，提高预算执行效果。 n 健全中央政府性投资管理制度。目前，部分中央政府专项投资没有制定具体的管理办法，或管理办法未公开、缺乏明确的资金分配标准，这是造成一些项目确定及资金安排不够规范、不够科学的主要原因。为此，要根据投资体制改革的要求和实际需要，尽快研究规范各专项投资管理办法，尽可能做到资金分配标准公开透明，项目安排程序规范。 第一节 财政管理概论n一、财政管理的内涵n二、财政管理的目标n三、财政管理的原则n四、财政管理的内容一、财政管理的内涵一、财政管理的内涵n财政管理就是研究资金如何有效流入各个政府机构、如何在各政府机构内合
6、理流动以及如何有效流出的过程，以确保财政运行过程能做到合法、合理、合规和有效率等。n实际上，就是指政府依据法律法规对政府预算资金的筹集、分配、使用所进行的计划、领导、组织、控制、协调和监督等活动。 二、财政管理的目标n构建良性循环的财政运行机制n建立有效保障财政收入合理增长的机制n构造财政支出的有效监控机制n确保财政收支平衡n提高财政效率n管理财政风险n（一）构建良性循环的财政运行机制n1、财政运行机制是财政收支运动行为和方式的总称。n2、财政运行的良性循环机制的内容：n（1）规范的分税制财政体制 第一，完善的中央税和地方税体系 第二，规范的转移支付制度：“几个统筹” 让经济较发达地区继续保持
7、较快发展势头 同时通过自上而下的税收返还和财力转移，促进欠发达地区快速发展 对处于财政贫困线下的财力保护 对少数民族地区实行民族财政政策n（2）多元化、多层次的财源结构 n现实财源、效益财源、结构财源和替代财源共同组成的综合财源体系n一、二、三产业互相补充、协调发展的群体财源结构n梯级财源结构基础财源+财力增长点+多种财源n（3）多层次的财政预算管理模式n第一层次：经常性支出n第二层次：各种税、利、费、附加用于生产建设性资金n第三层次：各种收费用于非建设性资金、事业单位创收收入 n（4）规范化、法制化的财政管理 n（二）建立有效保障财政收入合理增长的机制n强化税收征管。n统筹安排财政预算外资金
8、，增加政府可用财力。n加强预算收入征管质量的监督。 n（三）构造财政支出的有效监控机制n加强资金拨付以后的后续管理工作，跟踪绩效。n建立相应的专项资金拨付和使用责任制。n从严控制财政各项经费支出。n对公用经费特别是弹性支出，要分类控制，把“水分”挤到最低限度。n在强化各单位自律意识的基础上，严格控制办公设备的更新换代。n对挪用、转移、浪费政府预算资金的，除进行经济处罚以外，要对单位领导及责任人员依律从严处。n强化对企业财务的监督管理。 n（四）确保财政收支平衡n在编制预算时，坚持“收支平衡、略有结余”的方针，并指导预算编制，做到收支指标稳妥可靠、留有余地。n增收节支，保证预算收支平衡的实现。
9、n加强和健全财政立法，实行政府预算硬约束 n（五）提高财政效率n任何管理活动都以提高效率为中心n1、配置的效率 公共产品需求的政治决策程序在设计上要尽可能便于吸纳公众的要求。 私人产品的效率：边际收益=边际成本 n2、管理的效率 “X效率”是指一个机构如何组织并运用供给有限的财政资源，使之发挥出最大作用，从而避免浪费。 一方面职能机构的组织构建要减少浪费； 另一方面财政部门要建立合理的评价体系对单位和部门的管理进行监督，促使机构在管理中引入成本核算机制，以最少的支出取得最大的效果。 n(六）管理财政风险n风险管理的目标是控制风险损失 转移风险 消除或减少风险 承担风险n在任何情况下，主要的财政
10、风险都需要予以确认、评估和报告。 三、财政管理的原则n（一）有效的财政管理n责任制 政府部门的官员必须对他们的行为负责。 有效的责任制由责任和结果两项组成。 内部责任和外部责任制 n透明度 意味着可以用很低的成本获得相关的信息。 n可预见性 意味着有明确的法律和法规，以及这些法律和法规统一而能有效地实施。 n参与性 对于提供可信的信息和监督政府的行为是必不可少的。 n（二）有效的财政管理的重要性n弥补法治的不足 n改善信息 n强化财政责任 n减少腐败（三）财政管理原则n1、统一领导与分级管理相结合 n2、依据和运用价值规律n3、经济管理与行政管理相结合n1、统一领导与分级管理相结合n中央的三个
11、统一n在全国范围内统一的财政方针政策；n在全国范围内统一的财政计划；n在全国范围内统一的财政法令和规章制度。n地方分级管理的三个职权n在保证执行中央的方针政策和完成国家财政收支计划的前提下，地方有权统筹安排自己的财政预算，企事业单位有权自身规划财务收支活动；n在国家规定范围内，地方有权支配自己的机动财力。地方、部门、企事业单位有权支配自己的预算外资金；n地方和企事业单位在全国性财政法令，规章制度规定的范围内，有权结合本地情况制定适合本地区、本单位情况的具体执行办法或实施细则。2、依据和运用价值规律n对社会经济中的经济利益结构做出新的认识n社会经济的利益基础不再是经济利益的一体化，而是经济利益的
12、多元化。n财政管理所要解决的基本问题之一，就是在承认多元经济利益的前提下，通过制度规范把这些个别利益和局部利益协调起来，以防止其同全局利益发生抵触与冲突。 3、经济管理与行政管理相结合n财政的行政管理n指财政机关依靠国家的行政力量，采用命令指示、规定、指令性计划、规章制度等行政性手段，对财政分配活动及相关经济活动进行组织、指挥和控制。n缺陷十分显著，尤其是在管理微观经济时，弊端甚多。在社会主义市场经济条件下，行政手段的过多运用，还可能破坏市场机制的正常动作。n财政管理工作中只能适时采用行政管理。 n财政的经济管理n指国家按照客观经济规律的要求，利用税收、利润、成本、奖金、补贴等各种经济杠杆，以
13、及不同形式的经济责任制，通过调整经济利益来对财政分配活动及相关经济活动实施管理。n是在不损害各经济主体经营权利与市场机制运作条件的前提下进行的，是社会主义市场经济条件下财政管理中运用得最广泛的一种方法。n在财政管理中加强法制建设，强化法律手段是十分必要的。四、 财政管理的内容n 财政管理n直接财政管理 指财政部门职责范围内的财政管理。 政府预算管理、预算外资金管理、税收管理、国有资产管理、财政投资管理、行政事业单位财务管理n间接财政管理 一是指其他部门职责范围内的业务同财政有密切关系，财政部门参与管理； 二是指财政通过它的一系列政策工具对国民经济实施调节和控制。 n按内容划分财政管理n财政规模管理n财政结构管理n财政效益管理
