1、政府未来的治理模式美美 B盖伊盖伊彼得斯彼得斯 著著 BGuy peters小组成员：黄敏 蒋茜 郎舒舒 李婕 钱季雯 邱冬雪 陈志东 崔栋梁 贾政民 李建松作者简介： B盖伊彼得斯（B Guy Peters）是美国匹茨堡大学政治科学系主任、教授。曾任加拿大管理发展中心高级研究员，香港城市大学名誉教授。他是国际著名的研究政府治理与改革问题的专家，公共管理大师，其理论创新能力在美国公共行政学界享有盛誉。他的主要著作有：公共政策的病态 、 官僚政治、比较政治学、政策动力学、政府会消亡吗？等。 内容简介： 本书从分析传统行政模式出发，阐明了各国政府竭力建构新治理模式的原因，并从各国政府的革新主张和著
2、有发达国家的政府改革实践中，梳理归纳出四种未来政府治四种未来政府治理模式理模式：市场式政府市场式政府（强调政府管理市场化）、参与式政参与式政府府（主张对政府管理有更多的参与）、弹性化政府弹性化政府（认为政府需要更多的灵活性）、解制型政府解制型政府（提出减少政府内部规则）。这四种政府治理模式各有不同的理论基础，适用于不同的政府体制。对每一种政府治理模式，作者都从问题、结构、管理、政策制定和公共利益五个方面进行了深入分析。 回望是为了积蓄前行的力量第1章 变迁中的国家、治理和公务员制度JUST DO IT 第5章 解制型政府像雾像雨又像风第4章 弹性化政府自命不凡的模式第2章 市场式政府我参与 我
3、存在第3章 参与式国家如何选择第6章 结论第第1章章 变迁中的国家、治理和公务员制度变迁中的国家、治理和公务员制度传统的公共行政：旧时代的信条政治中立的公务员制度层级制和规则永久性和稳定性制度化的公务员制度内部管制平等为什么各国政府都试图对传统的行政模式进行根本性变革？经济形势的巨变政府原本控制和管理的经济与社会 变得越来越难以控制和管理作为政府干预经济的焦点和政府治 理投资的来源的稳定组织数量减少针对传统公共行政的某一弊端，从结构、管理、决策和公共利益四个方面分析政府未来治理模式： 市场式政府 参与式国家 弹性化国家 解制型政府 市场模式的理念市场模式的理念相信市场作为分配社会资源的机制 的
4、效率官僚制自身的种种缺陷管理就是管理，公共部门的管理与 私人部门的管理相同政策制定政策制定：分散的“企业化”机关独立自主地制定政策；公民角色转化为消费者或顾客管理管理：引入私人部门的管理方法，即一般管理结构结构：以公共选择为基础，分散政府服务权利公共利益公共利益：根据政府提供公共服务的成本是否低廉来评价政府；政府应该对市场信号做出反应；公民应该被看做消费者和纳税人第2章 市场式政府 参与式国家的理念参与式国家的理念参与管理：若员工能被授予更多的参与决策权，那生产效率将会得到提高基层官员：公共组织中的基层官员是整个组织有效运作的核心对话式民主：重视公民的参与和国家与社会间的关系公有社会：通过寻求
5、参与合作方式和利用个人参与来强化政府效能；发展第三部门结构结构：更注重过程发生中的程序而不是结构；组织扁平化；规范性和自主性存在矛盾；建立新的单一目标的机构公共利益公共利益：通过鼓励员工、顾客和公民对政策与管理决策进行最大限度的参与来体现政策制定政策制定：政策制定过程倾向于由下而上管理管理：政府组织是否运转良好的基本前提是其低级员工和服务对象能否直接参与管理决策第3章 参与式国家 弹性模式集中探讨的问题弹性模式集中探讨的问题Q1.特定公共组织何以必须存在？Q2.政府为何会雇佣那么多的人员作为职业公务员的一部分？结构结构：在政府内部采用可选择性的结构机制取代那些拥有政策领域永久权利的传统部门和机
6、构；主张不断撤销现有组织；虚拟组织的设想公共利益公共利益：政府的花费越少，对社会越有利；需要政策制定者和行政机构必须谨慎地让政策与受惠者相互配合政策制定政策制定：对政策进行社会实验，如坎贝尔的“实验社会”、德诺尔的“政策博弈”、美国的“民主实验室”管理管理：临时性任用制度，强调管理者必须有调动劳动力以适应变化需求的能力。节省开支，但却是以传统夹着丧失为代价的第4章 弹性化政府 解制型政府的基本假设解制型政府的基本假设如果限制官僚体制行为的内部管制措施能够得以废除，那么官僚体制将有能力也愿意促使政府更好地运转结构结构：承认传统的层级结构，重视领导者的角色，但不强调集中化的控制结构公共利益公共利益
7、：解制型是用其他控制形式来代替法令规章式的控制，并假设公共利益可以通过一个更积极的束缚较少的政府来实现管理管理：一方面，认为传统的政府结构和管理形式是可取的；另一方面，认为如果能够取消这些规章，与昂更能爆发能量和承担更多责任政策制定政策制定：主要关心的是做出决策与执行法律的程序；应该赋予官僚组织更强的决策角色。关于预算，应该允许管理者自己做决定；关于保持协调和政策的连贯一致性更加困难第5章 解制型政府市场参与弹性解制协调看不见的手自下而上改变组织管理者的自我利益错误的发现和改正市场信号政治信号错误无法制度化接受更多的错误公务员制度市场机制取代之减少层级节制采用临时任用制度解除管制职责通过市场通
8、过顾客的抱怨没有明确的建议通过事后控制基本问题答案第6章 结论 市场模式的理念市场模式的理念相信市场作为分配社会资源的机制 的效率官僚制自身的种种缺陷管理就是管理，公共部门的管理与 私人部门的管理相同政策制定政策制定：分散的“企业化”机关独立自主地制定政策；公民角色转化为消费者或顾客管理管理：引入私人部门的管理方法，即一般管理结构结构：以公共选择为基础，分散政府服务权利公共利益公共利益：根据政府提供公共服务的成本是否低廉来评价政府；政府应该对市场信号做出反应；公民应该被看做消费者和纳税人该模式认为设立以市场为导向的组织体系第一类是对管理结构方面 在人事管理中，强调效率管理主义，提倡以工作成绩定
9、工资级别。在财务管理中，提倡将购买者与提供者分开建立内部市场并且重视审计工作第二类是管理管理问题上 认为政府的全部工作都应采取某种形式的竞标，以便让私人部门也有机会投标，从而决定使部门能否更好，成本更低地完成这些工作。第一，提倡将官僚体制的职能分散给多个企业型机关，这些机关被授权独立自主地制定政策 第二，期望这些拥有半自主权的组织遵守上级部门制定的政策和意识形态方面的命令。市场模式主张将公民堪称消费者和纳税人，政府应增加公民的选择权并根据市场信号做出反应，最后根据政府提供公共服务的成本是否低廉来评价政府。改革 参与式国家的理念参与式国家的理念参与管理：若员工能被授予更多的参与决策权，那生产效率
10、将会得到提高基层官员：公共组织中的基层官员是整个组织有效运作的核心对话式民主：重视公民的参与和国家与社会间的关系公有社会：通过寻求参与合作方式和利用个人参与来强化政府效能；发展第三部门结构结构：更注重过程发生中的程序而不是结构；组织扁平化；规范性和自主性存在矛盾；建立新的单一目标的机构公共利益公共利益：通过鼓励员工、顾客和公民对政策与管理决策进行最大限度的参与来体现政策制定政策制定：政策制定过程倾向于由下而上管理管理：政府组织是否运转良好的基本前提是其低级员工和服务对象能否直接参与管理决策第一，不同的参与渠道应有不同的结构；第二，应建立许多关注单一目标的新结构，以补充或避免传统政府尤其是地方政
11、府的不足。提倡组织的低级员工及顾客能够参与到管理决策中在任何政治体制中，官僚机构中的低级员工对政策都有相当的影响力。认为公共利益可以通过鼓励员工、顾客和公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来实现。 弹性模式集中探讨的问题弹性模式集中探讨的问题Q1.特定公共组织何以必须存在？Q2.政府为何会雇佣那么多的人员作为职业公务员的一部分？结构结构：在政府内部采用可选择性的结构机制取代那些拥有政策领域永久权利的传统部门和机构；主张不断撤销现有组织；虚拟组织的设想公共利益公共利益：政府的花费越少，对社会越有利；需要政策制定者和行政机构必须谨慎地让政策与受惠者相互配合政策制定政策制定：对政策进行社会实验，如
12、坎贝尔的“实验社会”、德诺尔的“政策博弈”、美国的“民主实验室”管理管理：临时性任用制度，强调管理者必须有调动劳动力以适应变化需求的能力。节省开支，但却是以传统夹着丧失为代价的以“弹性”做标准，指出为提高弹性而设立的组织必须能够随时对组织环境、工作任务等一些快速的变化作出反应。建立在管理者在不需要担心员工做长期承诺的状态下就可以提高员工的工作能力的带有点理想主义色彩的前提下，认为弹性化的管理方式可以节省开支。该模式认为管理使开支更加节省的目的要大于有效的提供服务.主张将“实验”的方法用于尝试创新的政策，并且在政府的预算过程中，主张预算弹性认为由于政策的外在影响充满了变动性，所以公共利益要由更具
13、弹性化的单个的提供服务的组织来保障。其认为政府的花费越少对社会就越有利，并且公众会因政府的创新和较少的僵化而受惠，因此其主张雇用大量的临时工和减少组织的永久性来降低经费支出来保证公共利益的实现。 解制型政府的基本假设解制型政府的基本假设如果限制官僚体制行为的内部管制措施能够得以废除，那么官僚体制将有能力也愿意促使政府更好地运转结构结构：承认传统的层级结构，重视领导者的角色，但不强调集中化的控制结构公共利益公共利益：解制型是用其他控制形式来代替法令规章式的控制，并假设公共利益可以通过一个更积极的束缚较少的政府来实现管理管理：一方面，认为传统的政府结构和管理形式是可取的；另一方面，认为如果能够取消
14、这些规章，与昂更能爆发能量和承担更多责任政策制定政策制定：主要关心的是做出决策与执行法律的程序；应该赋予官僚组织更强的决策角色。关于预算，应该允许管理者自己做决定；关于保持协调和政策的连贯一致性更加困难认为由于政策的外在影响充满了变动性，所以公共利益要由更具弹性化的单个的提供服务的组织来保障。其认为政府的花费越少对社会就越有利，并且公众会因政府的创新和较少的僵化而受惠，因此其主张雇用大量的临时工和减少组织的永久性来降低经费支出来保证公共利益的实现。第一：该模式要求公共组织内部的管理者承担起更多的实现目标的责任；第二：该模式认为组织中的各个层级都 应该参与，而不仅仅是高层管理者的参与。应该赋予官
15、僚组织更强的决策角色。特别是在组织的预算管理上，该模式主张允许管理者自己做决定，并提出应建立有利于管理者做长期决策的多年预算和资本预算。解制模式设想，一个更积极活跃且有干预性的公共部门能使公共利益得到更好的体现。四种模式的比较归纳四种模式的比较归纳市场式政府 政府未来的治理模式政府未来的治理模式认为，在四种模式中，市场模式的理念最为清楚，因此在具体的改革中，它所提出的革新措施也最具体。由于它重视垄断所带来的负面结果，在各国推起的官僚体制的革新中，市场模式已成为最受国家和政府欢迎的革新概念，但是，这种试图使政府部门更像私人部门的模式的理念建立在对传统模式不足之处相当不同，甚至完全相反的基础上，其
16、不仅忽略了一些传统模式在特定领域的功能作用，并且有一些和其提出的具体的改革观点相矛盾。参与模式 参与方法是建立在关注组织中人类行为的基础上的，它强调层级节制所带来的负面影响，它从根本上认为：个人在组织及政治生活中之所以被激励是出于参与的原因。因此主张授权给组织中的低级员工以及组织的顾客。弹性化政府模式 弹性化模式认为政府节省开支的目的应该要比有效的提供服务更重要，其认为传统的官僚组织之所以低效就在于组织的永久性。因此，该模式主张政府机构中的员工都是可以随时更换的零件，组织的价值和公务员制度的精神都不重要。这种过分的关注经济效率的价值取向致使弹性的代价是组织记忆的消退和员工责任感的降低。解制型政
17、府模式 解制模式是最独特的一种模式，其重视公共官僚体制内部存在的独特问题：强调公共组织内部的管制是造成公共组织功能失调的主要原因。因此它把改革的重点放在公共部门的程序上，而不是放在公共部门的结构和担任政府行政管理职位的人员的类型上。总结：四种治理模式的主要特征 市场化政府市场化政府参与型政府参与型政府弹性化政府模弹性化政府模式式解除规制政解除规制政府府主要的诊主要的诊断断垄断垄断等级制等级制永久性永久性外部规制外部规制结构结构分权分权扁平型组织扁平型组织虚组织虚组织（没有特别（没有特别建议）建议）管理管理绩效工资制及其绩效工资制及其他私人部门管理他私人部门管理技术技术全面质量全面质量管理临时人
18、事管理临时人事更大的管理更大的管理自由自由政策制定政策制定内部市场内部市场管理，团队管理，团队实验实验企业化政府企业化政府公共利益公共利益低成本低成本咨询，谈判咨询，谈判低成本；协调低成本；协调行动主义行动主义结论 作者写本书的目的并不在于强迫人们在这些治理模式中间做出选择，而是为了帮助政府做出更好的选择。就某种程度来讲，这些模式（尤其是市场模式）在现实世界中都已经在实施，它们不只有其意识形态上的理由，而且对相关的优点也经过彻底且不偏不倚的考虑。每一种模式都各有其长处，但社会和政府也都会为之付出一定的代价。虽然，政府和行政机关的任何选择不可能是柏拉图式的，也就是说不可能达到最理想的程度，但在进
19、行有关治理的判断时，所有的利弊得失还是应该考虑清楚。 我国目前正处于由计划向市场的转轨时期，市场经济的发展特别是加入WTO的现实，要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。现阶段正在进行的行政体制以及新一轮的机构改革的目标也正在于此。 清醒的目标，正确的定位，是政府治理模式发展及转型的重要前提。将本书政府治理模式的各类型的归类介绍，各国治理模式的经验，和我国特色社会主义实际相结合，才能探索出适合我国国情的政府治理模式。西方政府治理的新模式中国政府治理模式的转型西方政府治理的新模式 20世纪最后的20余年，为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战以及摆脱财政困境和提高
20、政府效率，西方各国相继掀起了政府改革的热潮。 西方各国政府改革都有一个相同或相似的基本取向采用工商管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，强调顾客导向以及提高服务质量为特征的“管理主义”（Managerialism）或“新公共管理”（New Public management：NPM）。这场改革使支配了20世纪大部分时光的传统的公共行政模式向“管理主义”或“新公共管理”模式转变。一、传统的公共行政模式及其弊端1传统的公共行政模式形成传统的公共行政模式形成 传统的公共行政模式形成于19世纪末20世纪初，它的起点可以追溯到19世纪中后期英国美国的行政改革，尤其是1854年英国的诺思科特特里维廉报
21、告以及1883年美国的彭德尔顿法（文官法）。 英美的行政改革和欧洲大陆更广泛的官僚制模式（它形成18世纪中叶的普鲁士），形成了一个在20世纪初被采用、并支配了20世纪的大部分时间的传统的公共行政模式。该模式的理论基础则是马克斯韦伯的官僚制（科层制）理论和伍德罗威尔逊的政治一行政二分法。2传统的公共行政模式的基本特征（1）非政治化的文官制度以及政治与行政二分法和文官的“中立能力”；（2）层级和规则，即强调官僚组织的严格的等级制及对文官和政府的控制； （3）组织的永久性和稳定性，特别是文官的“终身受 雇”的观念； （4）以一种体制化的文官制度作为治理的法人团体； （5）外部管制，即文官应绝对服从政
22、治家（政务官） 的命令； （6）结果和服务的平等，尤其是人事管理强调在整 个文官系统中有相似资历的雇员应得到相同的 报酬。二、“新公共管理”运动 1“新公共管理新公共管理”运动的兴起运动的兴起 自70年代末80年代初以来，西方各国掀起了政府改革（行政改革）的浪潮。代表工业化国家的经济合作与发展组织（OECD）在1993年的一份调查中，发现它的24个成员国都处于行政改革的浪潮中。 “新公共管理”运动起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。有如著名公共管理学者胡德（CHood）所说，新公共管理并不是由英国单独发展起来的，而是70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显
23、著的国际性趋势。可以说,政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。2. “新公共公理新公共公理”模式的六大要点：模式的六大要点：（1）该模式意味着传统行政管理模式的重大改变，引人注目的变化是注重结果的实现和管理者负个人责任；（2）一种脱离官僚制的趋势，目的是使组织、人事、任期等更具灵活性；（3）明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标衡量工作业绩，以及对项目进行系统评估，其背后的推动力是经济、效率和效能的“三E标准”；（4）公共管理人员更具政治色彩，而不是政治中立或无党派立场的；（5）政府职能更有可能受市场检验（如合同外包），或奥斯本人所说的“将掌舵与划桨分开”，政府介入并不一定指政府外通过官僚制手
24、段不可；（6）通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能的趋势。新公共管理或管理主义模式的主要内容是： 提高人力资源管理水平； 员工参与决策与管理过程； 放松管制并推进绩效目标管理； 信息技术的利用； 顾客服务； 使用者付费； 合同外包； 取消垄断性管制规定。三、“新公共管理”（治理 ）的不同模式1“企业化政府企业化政府”模式模式“新公共管理”有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的类概念。奥斯本和盖布勒在改革政府（或译重塑政府）一书提出的“企业化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一种单一模式，这一模式包含如下十大基本原则或基本内容：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；
25、（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；（4）有使命的政府：改变照章办事的组织；（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是 官僚政治需要；（7）有事业心的政府：有收益而不浪费；（8）有预见的政府：预防而不是治疗；（9）分权的政府：从等级制到参与和协作；（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。2费利耶的四种治理模式（1）效率驱动模式（NPM Modle 1：The Efficiency Drive）；（2）小型化与分权模式（NPM Modle 2： Downsizing and Decent
26、ralization）；（3）追求卓越模式（NPM Model 3：In Search of Excellence）；（4）公共服务取向模式（NPM Model 4：Public Service Orientation）。四、评价与借鉴 当代西方以“新公共管理”取向的政府改革运动已走过了20年的历程。作为传统公共行政模式的替代物，“新公共管理”实践模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化。用澳大利亚学者约翰哈里森的话来说，它体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整。 当代西方政府改革的“新公共管理”取向及模式对于我国市场经济的发展和行政改革的深化，对于在市场经济条件
27、下处理好政府与市场、企业和社会的关系，完善宏观调控机制，规范政府行为，形成新的管理模式，提高政府行政效率具有一定的参考价值，必须加以认真的跟踪研究。中国政府治理模式的转型 建立高度集中全面控制的全能型政府,还是建立调控适度行为规范的效能型政府,这是20世纪以来世界各国政治文明发展中遇到的重要课题,也是中国政治文明建设的重大课题。新中国成立以来,中国不断进行政府管理体制改革以适应现代化建设的需要,探索出一条从内部分权到职能转变再到行为规范的政府管理模式转型的渐进改革之路,为建立新型的效能型政府治理模式奠定了基础。一、内部分权式的政府管理模式转型 克服前苏联高度集中全面控制的全能型政府管理模式的弊
28、端,形成适合中国现代化发展要求的效能型政府管理模式,一直是中国政府改革的重要任务。 这次政府管理模式转型的主要特点是,在保持中央政府具有足够的控制权的前提下,在整个政府系统内部进行自上而下的权力再分配,将配置社会资源的各种权力分层次地派分给从中央到地方的各级政府,由中央和地方各级政府分别对整个社会从宏观、中观到微观实行全面控制,把“条条专政”变成了“块块专政”。所以,也可以把这次改革叫做“内部分权式政府管理模式转型”。二、职能转换式政府管理模式转型 政府的效能,是指政府的能力和作用,即政府的有效性。实践证明,以高度集中全面控制为特征的全能型政府管理模式,对特定历史条件下完成特殊历史任务具有一定
29、的效能。但是,这样的政府还不能称之为效能型政府。因为以高度集中全面控制为特征的全能型政府,从根本上说是一种违背社会生产力发展,窒息社会经济主体活力的政府管理模式。要解决“内部分权式”政府管理模式转型的局限性,就必须克服“集中分权式”政府管理模式的弊端,彻底改变那种认为政府是超能的威力无边的至尊至上的权力,按照现代市场经济的要求设置政府职能,积极培育和发展公民社会,建立政府与公民社会相互合作的新型治理模式,彻底走出单纯在政府内部拆分和下放权力的迷雾。 将“政府职能转变”、“企业制度创新”与“市场经济体制”三者有机地结合起来,使之成为密不可分的有机整体，正是在这一思路的指导下,从十一届三中全会到十
30、六大的20多年中,在进行经济体制改革的同时,中国政府几乎每隔5年就进行一次大规模的政府改革,根据市场经济的要求采取了由体制内向体制外释放权力的改革路径,将本来属于企业、属于社会的权利回归于企业和社会,实现了从“允许市场发展到适应市场发展”,从“向企业放权到维护企业权利”,从“政府简政放权到重塑政府职能”的制度创新过程,促成了政府职能的根本转变。 全能型政府向效能型政府转型的道路是充满坎坷的。政府是为着满足社会公共利益而设置的公共部门,其职能是提供公共物品。效能型政府就是能够比较适宜地满足社会对公共物品的需求,充分发挥有效公共职能的政府。但是,政府未必能够尽职尽责地履行公共物品提供者的职能。实践
31、告诉人们,政府具有两面性。它既可以提供必不可少的公共物品,也可以是“私人物品”的生产部门和供应部门,出现所谓的公共权力私人化的“腐败蜕变”问题。 科学配置权力、转变政府职能科学配置权力、转变政府职能体现的是政府的外在结构和功能问题,而依法行政、依法治权依法行政、依法治权,规范政府行为则体现了政府的内在素质问题。从提高政府内在素质入手促进政府管理模式的转型,无疑更加带有长期性和根本性。为了实现全面建设小康社会的艰巨历史使命,新的政府领导提出了建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府改革目标,出现了以上各方面在新的基础上的有机配合、相互促进的新局面,为实现中国政府的现代化开创了光明的前景。但是,这一切改革措施能否成功,首先取决于政府公共管理意识的根本转变,需要进一步克服全能型政府的“政府万能论”和自由主义的“市场万能论”,致力于民主和法治紧密结合的公民社会建设,在行为规范式政府管理模式转型的基础上,实现政府、市场、社会有机结合的新型公共治理模式。谢谢观赏
