1、第二章第二章 行政权力行政权力 第一节第一节 行政权力概述行政权力概述 一、行政权力的涵义一、行政权力的涵义 行政权力是一种公共性权力、从属性权力，行政权力是一种公共性权力、从属性权力，也是一种政治性权力。它是指国家行政机也是一种政治性权力。它是指国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织，关或被授予行政管理权限的其他社会组织，为有效执行国家意志，依法对社会公共事为有效执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力，是确保行务进行组织和管理的一种能力，是确保行政管理活动有效开展的一种极为重要的资政管理活动有效开展的一种极为重要的资源。源。 （一）行政权力的主体必须是国家行政机（一
2、）行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员关及其工作人员 （二）行政权力的根本目标，是要通过贯（二）行政权力的根本目标，是要通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效彻执行国家法律、法令和各类政策来有效地实现国家意志地实现国家意志 （三）行政权力的作用方式主要是强制性（三）行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令地推行政令 （四）行政权力的客体包括所有的居民以（四）行政权力的客体包括所有的居民以及由居民所组成的不同社会组织和社会集及由居民所组成的不同社会组织和社会集团，囊括领土范围内的整个社会团，囊括领土范围内的整个社会 （五）行政权力的性质是一种由社会上少（五）行政权力的性质是一种由社会
3、上少数人行使的管理权力数人行使的管理权力 二、行政权力的特征二、行政权力的特征 1.公共利益性公共利益性 从行政权力从行政权力行使的目的行使的目的来看，行政权力具来看，行政权力具有公共利益性。有公共利益性。国家行政机关国家法律国家法规国家政策公共利益强制落实实现二、行政权力的特征二、行政权力的特征 2.优益性优益性 从行政权力从行政权力行使的保障条件行使的保障条件来看，行政权来看，行政权力具有优益性。力具有优益性。 行政优先权行政优先权 行政受益权行政受益权行政机关在行使行政权力时，依法享有一定的特权职务上的特权 行政优先权 行政机关在行使行政权力时，依法享有一定的特权职务上的特权 行政优先权
4、 指行政权与其它社会组织及公民个人的权利在同一领域或范围相遇时，行政权具有优先行使与实现的能力。 行政机关在行使行政权力时，依法享有一定的特权职务上的特权 行政优先权 物质上的特权 行政受益权 指行政机关为行使职权所拥有的享有各种资财上和物质上的便利条件的资格。 行政机关在行使行政权力时，依法享有一定的特权职务上的特权 行政优先权 物质上的特权 行政受益权 行政优先权 行政受益权 统称优益权 行政优先权 行政受益权 优益权 指国家为确保行政机关有效地行使职权，履行职责，而以法律、法规等形式赋予行政机关享有的各种职务上和物质上的特权。 3.强制性强制性 从行政权力从行政权力行使的方式行使的方式来
5、看，行政权力具来看，行政权力具有强制性。有强制性。强制性成了行政权力有效地执行国家意志的显著特征。 表现在以国家强制力或暴力的威慑为后盾，其所推行的法律、法规、政策等都是行政客体必须接受的。否则，就有可能导致强制执行，违反者或拒不接受者将会受到相应的制裁。 行政权力行使的强制性： 3.强制性强制性 从行政权力从行政权力行使的方式行使的方式来看，行政权力具来看，行政权力具有强制性。有强制性。 4.不可处分性不可处分性 从行政权力从行政权力行使的自由度行使的自由度来看，行政权力来看，行政权力具有不可处分性。具有不可处分性。 强制性成了行政权力有效地执行国家意志的显著特征。 即：作为行政权力行使主体
6、的行政机关必须严格按照法律、法规的规定来行使行政权力，没有法律上的依据，行政机关不能随意增加、减少或者转让对行政权力的行使，更不能放弃对行政权力的行使。 行政权力是不能自由处分的 不可处分性 5.单方性单方性 从行政权力从行政权力行使主体的意志行使主体的意志来看，行政权来看，行政权力具有单方面性。力具有单方面性。 6.广泛性广泛性 从行政权力从行政权力行使的客体行使的客体来看，行政权力具来看，行政权力具有范围上的广泛性。有范围上的广泛性。作为国家利益和公共利益的代表的行政主体在行使行政权力的过程中一般不必征得相对方的同意。 传统行政权力行使的范围治安税务外交军事传统行政权力行使的范围现代行政权
7、力行使的范围治安税务外交军事经济科技文教卫生福利环保传统行政权力行使的范围现代行政权力行使的范围几乎涉及社会生活的所有领域。 几乎涉及到了公民从摇篮到坟墓的一生的所有事务。 传统行政权力行使的范围现代行政权力行使的范围行政权力涉及的客体遍及全社会，范围最为广泛。 行政权力的特征小结行使目的行使的保障条件 行使的方式 行使主体的意志 行使的自由度 行使的客体 公益性优益性强制性单方面性不可处分性广泛性三、行政权力的内容三、行政权力的内容 （一）行政立法权（一）行政立法权 行政立法：是指有权行政机关依照法定程行政立法：是指有权行政机关依照法定程序，在自己的职权范围内制定并颁行有关序，在自己的职权范
8、围内制定并颁行有关行政管理事项普遍应用的规则的活动。行政管理事项普遍应用的规则的活动。 第一，行政立法必须要有宪法和法律的依第一，行政立法必须要有宪法和法律的依据，或者要有权力机关或具体法律的授权。据，或者要有权力机关或具体法律的授权。 第二，行政立法的内容不能与宪法、法律第二，行政立法的内容不能与宪法、法律相抵触。相抵触。 （二）行政司法权（二）行政司法权 指行政机关作为第三方裁决争议、处理指行政机关作为第三方裁决争议、处理纠纷的权力。纠纷的权力。 （三）行政决定权（三）行政决定权 指行政机关依法对行政管理中的指行政机关依法对行政管理中的具体事具体事项项进行处理的权力。进行处理的权力。 对行
9、政事务的行政许可权、行政征收权、对行政事务的行政许可权、行政征收权、行政确认权、行政奖励权、行政合同权行政确认权、行政奖励权、行政合同权等。等。 （四）行政组织权（四）行政组织权 指行政机关对其行政组织内部的岗位和指行政机关对其行政组织内部的岗位和人员的设置权。人员的设置权。 包括对行政机构和人员的法律权利义务包括对行政机构和人员的法律权利义务和职责权限等的设定、变更和废止的权和职责权限等的设定、变更和废止的权利；利； 对作为管理对象的社会公众的法律地位、对作为管理对象的社会公众的法律地位、权利义务的设定、变更和废止的权力等。权利义务的设定、变更和废止的权力等。 （五）行政命令权（五）行政命令
10、权 行政主体依法要求相对人进行一定的作行政主体依法要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示。行政命令具有为或不作为的意思表示。行政命令具有强制力，它包括两类：一类是要求相对强制力，它包括两类：一类是要求相对人进行一定作为的命令，如命令纳税、人进行一定作为的命令，如命令纳税、命令外国人出境；另一类是要求相对人命令外国人出境；另一类是要求相对人履行一定的不作为的命令，称作为禁履行一定的不作为的命令，称作为禁（止）令，如因修建马路禁止通行，禁（止）令，如因修建马路禁止通行，禁止携带危险品的旅客上车等。止携带危险品的旅客上车等。 国务院办公厅关于做好清明节期间文国务院办公厅关于做好清明节期间文明祭扫
11、安全保障工作的通知明祭扫安全保障工作的通知 （六）行政决策权（六）行政决策权 指国家行政机关依法对重大行政管理指国家行政机关依法对重大行政管理事项制定计划、作出决定的权力。事项制定计划、作出决定的权力。 贯彻贯彻国务院关于解决城市低收入国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见家庭住房困难的若干意见的实施意的实施意见见 （七）行政执行权（七）行政执行权 指行政机关根据有关法律、法规的规指行政机关根据有关法律、法规的规定或者有关上级部门的决定、命令等，定或者有关上级部门的决定、命令等，具体执行行政事务的权力。具体执行行政事务的权力。 （八）行政监督检查权（八）行政监督检查权 指行政机关对其管
12、辖范围内的被管理对指行政机关对其管辖范围内的被管理对象遵守及执行相关法律、法规，履行义象遵守及执行相关法律、法规，履行义务的情况进行监督和检查的权力。务的情况进行监督和检查的权力。 （九）行政处罚权（九）行政处罚权 指行政机关对其所管辖范围内的被管理指行政机关对其所管辖范围内的被管理对象违反有关法律规范的行为，依法给对象违反有关法律规范的行为，依法给予处罚等法律制裁的权力。予处罚等法律制裁的权力。 案例案例 20002000年年3 3月，内蒙古卫视发布乌鸡白凤丸药品月，内蒙古卫视发布乌鸡白凤丸药品广告，该广告内容以妇女座谈会上妇科专家广告，该广告内容以妇女座谈会上妇科专家回答问题的形式进行表述
13、，如广告中妇科专回答问题的形式进行表述，如广告中妇科专家强调，家强调，“病症较轻的应到药店买疗效好、病症较轻的应到药店买疗效好、没有副作用的药吃没有副作用的药吃”。一女士问。一女士问“：什么药：什么药好呢？好呢？”专家回答专家回答“：乌鸡白凤丸不错。：乌鸡白凤丸不错。”问：问：“什么产品治疗妇女气血两虚效果最佳什么产品治疗妇女气血两虚效果最佳呢？呢？”专家回答专家回答“：乌鸡白凤丸。：乌鸡白凤丸。”问问“：据我所知，生产乌鸡白凤丸的厂家很多，我据我所知，生产乌鸡白凤丸的厂家很多，我该选择什么牌子？该选择什么牌子？”专家回答：专家回答：“乌鸡白凤乌鸡白凤丸的主要原料是乌鸡，因此，乌鸡白凤丸的丸的
14、主要原料是乌鸡，因此，乌鸡白凤丸的药效与乌鸡的产地有关，据史料记载，江西药效与乌鸡的产地有关，据史料记载，江西太和乌鸡药用价值最高。太和乌鸡药用价值最高。”云云，工商行政云云，工商行政管理局依法责令停止发布该广告，没收广告管理局依法责令停止发布该广告，没收广告费用，处广告费用费用，处广告费用3 3倍的罚款。倍的罚款。 本案例中广告的主要违法表现，一是利本案例中广告的主要违法表现，一是利用专家的名义和形象作证明，出现妇科用专家的名义和形象作证明，出现妇科专家的形象和推荐；二是使用专家的形象和推荐；二是使用“效果最效果最佳佳”、“药用价值最高药用价值最高”等绝对化用语；等绝对化用语；三是间接与其他
15、药品的功效进行比较。三是间接与其他药品的功效进行比较。上述种种均违反上述种种均违反广告法广告法的规定。的规定。案例案例 个体经营户朱某，于个体经营户朱某，于2007年年4月月15日，日，在未取得工商管理机关核发的营业执照在未取得工商管理机关核发的营业执照的情况下，私自出售熟肉制品。由于该的情况下，私自出售熟肉制品。由于该熟食制品未经过卫生行政部门检验鉴定，熟食制品未经过卫生行政部门检验鉴定，且朱某将隔了且朱某将隔了3天的熟食制品出售给附天的熟食制品出售给附近居民，致使近居民，致使10余人发生不同程度的余人发生不同程度的中毒。县卫生局接到举报后，经调查核中毒。县卫生局接到举报后，经调查核实，对朱
16、某处以罚款，并将朱某无证经实，对朱某处以罚款，并将朱某无证经营的情况反映给了县工商局，工商局对营的情况反映给了县工商局，工商局对朱某无证经营的行为处以罚款。朱某无证经营的行为处以罚款。 食品卫生法食品卫生法第第32条规定，县级条规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门在以上地方人民政府卫生行政部门在管辖范围内行使食品卫生监督职责，管辖范围内行使食品卫生监督职责，第第33条又通过列举的形式列举了条又通过列举的形式列举了“食品卫生监督职责食品卫生监督职责”。包括。包括“对对食品中毒和食品污染事故进行调查，食品中毒和食品污染事故进行调查，并采取控制措施并采取控制措施”，“对违反本法对违反本法的行为追查
17、责任，依法进行行政处的行为追查责任，依法进行行政处罚。罚。” 城乡个体工商户管理暂行条例城乡个体工商户管理暂行条例第第6条规定工商管理部门依法对从事个条规定工商管理部门依法对从事个体工商业经营的申请进行审核、登记、体工商业经营的申请进行审核、登记、颁发营业执照。第颁发营业执照。第22条则规定了工条则规定了工商行政管理机关的行政处罚权。商行政管理机关的行政处罚权。 （十）行政强制权（十）行政强制权 指行政机关在行政管理过程中，对不依法指行政机关在行政管理过程中，对不依法履行义务的被管理对象采取法定的强制措履行义务的被管理对象采取法定的强制措施，以促使其履行法定义务的权力。施，以促使其履行法定义务
18、的权力。 案例案例 陈某邻居家着火，由于正值秋天，风势陈某邻居家着火，由于正值秋天，风势较大，致使火势有蔓延趋势，严重威胁较大，致使火势有蔓延趋势，严重威胁火场附近的化工厂和汽车加油站。公安火场附近的化工厂和汽车加油站。公安消防队决定拆除包括陈某家在内的几座消防队决定拆除包括陈某家在内的几座建筑物，建立一个防火道。但陈某因其建筑物，建立一个防火道。但陈某因其家才翻盖不久，其子马上又要结婚，因家才翻盖不久，其子马上又要结婚，因此不同意。事后，陈某向人民法院起诉，此不同意。事后，陈某向人民法院起诉，认为公安消防队拆除其家实在没有必要，认为公安消防队拆除其家实在没有必要，而且要求赔偿。而且要求赔偿。
19、 问题：公安消防队的做法是否正确？问题：公安消防队的做法是否正确？ 消防条例消防条例第第21条规定：条规定：“火场总火场总指挥员在火灾蔓延，必须进行拆除才能指挥员在火灾蔓延，必须进行拆除才能避免重大损失的时候，有权决定拆除毗避免重大损失的时候，有权决定拆除毗邻火场的建筑物和构筑物。邻火场的建筑物和构筑物。” 因此，有了法律法规明确授权，公安消因此，有了法律法规明确授权，公安消防队能够采取拆除建筑物措施。防队能够采取拆除建筑物措施。 为了防止因火势蔓延至附近的化工厂和加为了防止因火势蔓延至附近的化工厂和加油站，引起更大的灾难，公安消防队果断油站，引起更大的灾难，公安消防队果断拆除包括陈家在内的建
20、筑物，符合拆除包括陈家在内的建筑物，符合消防消防条例条例的授权目的，而且也是适当的。的授权目的，而且也是适当的。 案例中，行政强制措施事实上造成了相对案例中，行政强制措施事实上造成了相对人财产遭受损失，行政机关应予以补偿。人财产遭受损失，行政机关应予以补偿。四、行政权力行使过程中的负效应及其克服四、行政权力行使过程中的负效应及其克服（一）行政权力行使过程中的负效应（一）行政权力行使过程中的负效应 、利益倒错，公仆变成为主人、利益倒错，公仆变成为主人 、权力角逐，手段变成为目的、权力角逐，手段变成为目的 、权力僭越，职权扩张为特权、权力僭越，职权扩张为特权 、传统惯性，导致权力滥用、传统惯性，导
21、致权力滥用 （二）行政权力的制约（二）行政权力的制约 1、他律机制、他律机制 即其他政治权力以及行政客体对于行政权即其他政治权力以及行政客体对于行政权力主体的制约，包括立法权力和司法权力力主体的制约，包括立法权力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民政治权力的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式。和公民集团的监督等多种形式。 2、自律机制、自律机制 即行政权力自身所应具备的防范措施与制即行政权力自身所应具备的防范措施与制度等，这主要包括利益协调机制、行政责度等，这主要包括利益协调机制、行政责任机制和
22、行政伦理机制。任机制和行政伦理机制。 案例：案例：“官场干爹官场干爹” 不知从何时起，旧时官场盛行的拜认不知从何时起，旧时官场盛行的拜认“干爹干爹干妈干妈”，如今又流行起来，并且似乎有一种，如今又流行起来，并且似乎有一种愈演愈烈之势。那些热衷于拜认愈演愈烈之势。那些热衷于拜认“官场干爹官场干爹”的，无非是三类人：一类是一些想寻找官场的，无非是三类人：一类是一些想寻找官场保护的地皮流氓或黑社会成员；另一类是买保护的地皮流氓或黑社会成员；另一类是买官跑官的官跑官的“官迷官迷”们；第三类当属那些并没们；第三类当属那些并没有很专一的目标，只想认有很专一的目标，只想认“干爹干爹”好办事的好办事的人。无论
23、人。无论“干儿子干儿子”是何等角色，他们认个是何等角色，他们认个“干爹干爹”的目的无非是要寻找一把的目的无非是要寻找一把“保护保护伞伞”，然后撑着这把，然后撑着这把“保护伞保护伞”放肆谋取利放肆谋取利益，捞取政治资本，为所欲为。事实上，拜益，捞取政治资本，为所欲为。事实上，拜认认“官场干爹官场干爹”之风犹如一颗毒瘤，它正在之风犹如一颗毒瘤，它正在不断地损害我党和政府官员的形象，并且破不断地损害我党和政府官员的形象，并且破坏正常的党政机关工作秩序，后果十分严重。坏正常的党政机关工作秩序，后果十分严重。 沈阳沈阳“黑道霸主黑道霸主”刘涌曾经刘涌曾经“名动四方名动四方”、“威震四海威震四海”。这个为
24、所欲为的刘涌，正是。这个为所欲为的刘涌，正是个个“有奶就是娘有奶就是娘”、“见人就认爹见人就认爹”的角色。的角色。当然，他认的当然，他认的“干爹干爹”、“干妈干妈”对他的对他的“事业事业”是绝对有很大帮助的。他先拜原沈是绝对有很大帮助的。他先拜原沈阳市人民检察院检察长刘阳市人民检察院检察长刘x为为“干爹干爹”；又拜；又拜沈阳市和平区劳动局副局长高沈阳市和平区劳动局副局长高x x为为“干妈干妈”；对于市中级法院副院长对于市中级法院副院长“焦玫瑰焦玫瑰”，他虽没，他虽没有直接拜认为有直接拜认为“干妈干妈”，其，其“功效功效”也不低也不低于于“干爹干妈干爹干妈”。据说，这三位只是刘涌的。据说，这三位
25、只是刘涌的直接直接“保护伞保护伞”，而刘涌暗地里还有数位，而刘涌暗地里还有数位“干爹干妈干爹干妈”。所以，刘涌多次在公开场合。所以，刘涌多次在公开场合十分嚣张地放言：十分嚣张地放言：“晚上一个电话，我就可晚上一个电话，我就可以让某某领导到家里来，在沈阳没有办不成以让某某领导到家里来，在沈阳没有办不成的事儿！的事儿！” 事实证明刘涌并不是事实证明刘涌并不是“吹牛吹牛”，举一件，举一件“小事小事”就可以证明他的就可以证明他的“能耐能耐”。一次，刘涌与几名。一次，刘涌与几名警察及打手一起吃饭时，与另一有区政协委员警察及打手一起吃饭时，与另一有区政协委员身份的黑道老大李俊岩发生争执，并展开枪战。身份的
26、黑道老大李俊岩发生争执，并展开枪战。刘涌从身边警察的包里拿出手枪连开数枪，将刘涌从身边警察的包里拿出手枪连开数枪，将李的腿打折，使其成了李的腿打折，使其成了“铁拐李铁拐李”，李被枪击，李被枪击后还不得不远遁外地以逃避追杀。刘涌敢当着后还不得不远遁外地以逃避追杀。刘涌敢当着警察的面并从警察包里掏枪打人，见事后没有警察的面并从警察包里掏枪打人，见事后没有任何人来查处此案，这全仗着刘涌众多任何人来查处此案，这全仗着刘涌众多“干爹干爹干妈干妈”们的庇护。以至于后来刘涌被抓，沈阳们的庇护。以至于后来刘涌被抓，沈阳政坛政坛“顷刻倒塌顷刻倒塌”，包括市长慕绥新、常务副，包括市长慕绥新、常务副市长马向东在内，
27、陷进去的党政干部有数十人市长马向东在内，陷进去的党政干部有数十人之多。之多。 尽管尽管“官场干爹官场干爹”之风危害极大，但却是之风危害极大，但却是禁而不止，且愈演愈烈。不仅是一些不法禁而不止，且愈演愈烈。不仅是一些不法分子拿着大把大把的钱来认一些分子拿着大把大把的钱来认一些“官场干官场干爹爹”，而一些跑官买官者，也巴不得有机，而一些跑官买官者，也巴不得有机会认识几位大官作为会认识几位大官作为“干爹干妈干爹干妈”一旦一旦认了，极尽诌媚阿谀、拍马屁之能事，以认了，极尽诌媚阿谀、拍马屁之能事，以“干爹干爹”为人梯，借此往上爬官。为人梯，借此往上爬官。 媒体上有消息称，已被查处的原河北省媒体上有消息称
28、，已被查处的原河北省国税局原党组书记、局长李真，最初认国税局原党组书记、局长李真，最初认了一位高级干部做了一位高级干部做“干爹干爹”，正是由于，正是由于“干爹干爹”的庇萌，李其才能在官海中游的庇萌，李其才能在官海中游刃有余、一帆风顺。对于这位刃有余、一帆风顺。对于这位“干爹干爹”，李真是百依百顺，但对于自己的亲娘，李真是百依百顺，但对于自己的亲娘，他则视如累赘。有一次李真回家躺在沙他则视如累赘。有一次李真回家躺在沙发上让母亲替他搬凳子架脚，因为老人发上让母亲替他搬凳子架脚，因为老人动作迟了一会儿，李真竟然冲着母亲破动作迟了一会儿，李真竟然冲着母亲破口大骂。口大骂。 据媒体报道，已被查处的原湖南
29、娄底地区工据媒体报道，已被查处的原湖南娄底地区工商局局长和双峰县县委书记朱应求在任时，商局局长和双峰县县委书记朱应求在任时，县里许多官员争相拜认他为县里许多官员争相拜认他为“干爹干爹”。据一。据一位曾在双峰工作过的干部说，拜认朱应求为位曾在双峰工作过的干部说，拜认朱应求为“干爹干爹”的官员干部有近的官员干部有近20人。在朱人。在朱53岁岁生日时，朱在家里办了三桌酒，来的都是他生日时，朱在家里办了三桌酒，来的都是他的的“嫡系官员嫡系官员”，其中一位镇党委书记在酒，其中一位镇党委书记在酒桌上说错了一句话，朱冲上去对着他就是一桌上说错了一句话，朱冲上去对着他就是一耳光，并训斥他说：耳光，并训斥他说：
30、“你是我的干儿子，我你是我的干儿子，我才打你耳光，打你是为了你好。才打你耳光，打你是为了你好。”被打的镇被打的镇党委书记唯唯诺诺，晚上和妻子又提了许多党委书记唯唯诺诺，晚上和妻子又提了许多贵重礼物到贵重礼物到“干爹干爹”家谢罪。家谢罪。 拜认拜认“官场干爹官场干爹”歪风危害不少，一些单歪风危害不少，一些单位的普通干部也开始竞相拜认本单位的位的普通干部也开始竞相拜认本单位的“一把手一把手”或副职当或副职当“干爹干妈干爹干妈”。一时。一时间，单位变成了一个私家，原本称同志的，间，单位变成了一个私家，原本称同志的，现在却改称现在却改称“干爹或干儿子干爹或干儿子”。对于这些。对于这些“干儿子干儿子”们
31、来说，他们不忠于党，而是们来说，他们不忠于党，而是忠于权势；他们不孝于人民，而是孝于私忠于权势；他们不孝于人民，而是孝于私利。利。 问题：问题： (1)各种类型的各种类型的“官场干爹官场干爹”实际上都实际上都是封建时代官场文化的残留，它的本质是封建时代官场文化的残留，它的本质是丑恶的，其危害也十分巨大。对于是丑恶的，其危害也十分巨大。对于“官场干爹官场干爹”现象，你认为其发生的原现象，你认为其发生的原因是什么？并分析这种现象的危害。因是什么？并分析这种现象的危害。 (2)你认为，通过对行政权力内涵与特你认为，通过对行政权力内涵与特性的理解，可以通过什么途径来解决这性的理解，可以通过什么途径来解
32、决这些问题？些问题？案例：骑自行车下基层的市委书记案例：骑自行车下基层的市委书记 古城长治是山西省出了名的贫困地区：古城长治是山西省出了名的贫困地区：1999年，长治市在全国年，长治市在全国224个地级市中个地级市中排位为第排位为第156位，与全省六个省辖市相比，位，与全省六个省辖市相比，人均人均GDP、城镇居民人均可支配收入、农、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入绝对值三项指标分别排在倒民人均纯收入绝对值三项指标分别排在倒数第一、倒数第二和倒数第三。数第一、倒数第二和倒数第三。2000年年2月月12日，吕日周来到山西省长治市任市日，吕日周来到山西省长治市任市委书记。委书记。 上任伊始，吕
33、日周深入农村调研。一天上任伊始，吕日周深入农村调研。一天晚上晚上9点多种，他来到武乡县分南乡西点多种，他来到武乡县分南乡西庄则村，住进了一户姓陈的农家。陈家庄则村，住进了一户姓陈的农家。陈家父子三人，两个儿子都是光棍。全村父子三人，两个儿子都是光棍。全村41户，光棍户，光棍40多条。企业的命运也同样令多条。企业的命运也同样令人担忧。某企业一位女工人担忧。某企业一位女工10多年了，一多年了，一直居住在地下室，吕日周前去探望她，直居住在地下室，吕日周前去探望她，与她一起吃饭谈心，问她的最大希望是与她一起吃饭谈心，问她的最大希望是什么。女工说，工厂好起来，给我解决什么。女工说，工厂好起来，给我解决一
34、间房子，我就满足了一间房子，我就满足了吕日周落了吕日周落了泪，泪，“这样的情境让我久久难忘。这样的情境让我久久难忘。” 百姓的状况是如此之苦，长治的干部队百姓的状况是如此之苦，长治的干部队伍又是什么状态呢？刘家沟村一位农民伍又是什么状态呢？刘家沟村一位农民告诉吕日周：告诉吕日周：“他（指干部）想多摊多他（指干部）想多摊多派，我就少想少干；他想多吃多占，我派，我就少想少干；他想多吃多占，我就多睡多站。就多睡多站。”人心不齐，成了长治落人心不齐，成了长治落后的主要原因之一。长治市的干群关系后的主要原因之一。长治市的干群关系也变得相当紧张，说起当地的也变得相当紧张，说起当地的“父母父母官官”，老农连
35、连摇头：，老农连连摇头：“养个鸡能下蛋，养个鸡能下蛋，养个牛驴能耕田，养个干部顶个蛋养个牛驴能耕田，养个干部顶个蛋(当地当地批评人的俗语批评人的俗语)。”干部与群众不是鱼水干部与群众不是鱼水关系，而是油水关系，甚至是水火关系。关系，而是油水关系，甚至是水火关系。 2000年年2月月26日，在全市经济工作会日，在全市经济工作会议上，吕日周很不客气地指出了干部队议上，吕日周很不客气地指出了干部队伍中存在的突出问题：伍中存在的突出问题：“精力不够集中，精力不够集中，方法简单化；方法简单化；官场官场经济表现不少，经济表现不少，官品官品观念纠正不多；琢磨人的不少，观念纠正不多；琢磨人的不少，琢磨事的不多
36、；跑领导的不少，跑市场琢磨事的不多；跑领导的不少，跑市场的不多；争名的不少，揽责任的不多；的不多；争名的不少，揽责任的不多；碌碌无为的不少，敢做敢为的不碌碌无为的不少，敢做敢为的不多。多。”“”“干部没有朝气，只有暮气，不干部没有朝气，只有暮气，不是早晨八九点钟的太阳，而是傍晚将西是早晨八九点钟的太阳，而是傍晚将西落的太阳，甚至已经落山了，看不见光落的太阳，甚至已经落山了，看不见光明。明。” 他还尖锐地指出，某些官员热衷于他还尖锐地指出，某些官员热衷于“三路三路”：官路官路(跑官、要官、买官跑官、要官、买官)，财路，财路(乱收、乱报、乱收、乱报、乱支、乱花乱支、乱花)，玩路，玩路(下歌厅，洗桑
37、拿，玩扑下歌厅，洗桑拿，玩扑克，打麻将克，打麻将)；搞的是；搞的是“四个代表四个代表”：一代表：一代表自己，二代表老婆，三代表子女，四代表情自己，二代表老婆，三代表子女，四代表情人。吕日周寝食难安，大声质问：人。吕日周寝食难安，大声质问：“吃着人吃着人民的俸禄，对老百姓的苦、老百姓的难不闻民的俸禄，对老百姓的苦、老百姓的难不闻不问，却干着谋私的勾当，于心何忍不问，却干着谋私的勾当，于心何忍?！又怎！又怎么了得？一个共产党员，不能铁肩担责任，么了得？一个共产党员，不能铁肩担责任，心中装民事，何以称之为共产党员？作为长心中装民事，何以称之为共产党员？作为长治的干部，看着长治落后于全国的平均水平，治
38、的干部，看着长治落后于全国的平均水平，我们又怎能安步当车，不思进取？我们又怎能安步当车，不思进取？” 吕日周忧心忡忡：吕日周忧心忡忡：“最关心的事有的人漠不最关心的事有的人漠不关心；人声鼎沸的地方，看不到共产党员、关心；人声鼎沸的地方，看不到共产党员、领导干部的影子；在问题最多的地方，没有领导干部的影子；在问题最多的地方，没有解决这些问题的良方，更解决不了问题，老解决这些问题的良方，更解决不了问题，老百姓会说，我们要这些领导干部干什么百姓会说，我们要这些领导干部干什么?”吕吕日周身体力行，骑车百里下乡调查，那么长日周身体力行，骑车百里下乡调查，那么长治的出路在何方？吕日周提出：深入基层，治的出
39、路在何方？吕日周提出：深入基层，深入群众。深入群众。“不了解基层，怎能改变基层的不了解基层，怎能改变基层的落后局面？不了解百姓，怎能知道百姓在想落后局面？不了解百姓，怎能知道百姓在想些什么？不了解基层和人民，我们又怎么制些什么？不了解基层和人民，我们又怎么制定政策，制定出的政策又怎能起到积极效果？定政策，制定出的政策又怎能起到积极效果？人民又怎能对我们满意？怎么会对我们共产人民又怎能对我们满意？怎么会对我们共产党人和干部有感情党人和干部有感情?” 2000年年3月底，在全市县处级单位月底，在全市县处级单位“三讲三讲”教育会议上，吕日周向全市党员干部发出深入教育会议上，吕日周向全市党员干部发出深
40、入基层，深入群众的总动员令，号召党员干部下基层，深入群众的总动员令，号召党员干部下到基层去。初来乍到的吕日周能否打响这场被到基层去。初来乍到的吕日周能否打响这场被他称之为他称之为“第二次长治战役第二次长治战役”的新型战争？深的新型战争？深入基层，深入群众，说起来容易做起来难。吕入基层，深入群众，说起来容易做起来难。吕日周没有日周没有“开完大会开小会，开完会议下文件，开完大会开小会，开完会议下文件，下完文件上电视下完文件上电视”，而是自己首先行动起来。，而是自己首先行动起来。他有一个观点，领导干部要搞好工作，富民一他有一个观点，领导干部要搞好工作，富民一方，必须做到方，必须做到“三带三带”：带头
41、、带领、带动。：带头、带领、带动。到长治两年多，他也一直是这么做的。到长治两年多，他也一直是这么做的。 骑自行车下基层可以说是吕日周的一大骑自行车下基层可以说是吕日周的一大特色，到长治后，他经常这么做。对此，特色，到长治后，他经常这么做。对此，他有着自己的说法：他有着自己的说法：“骑自行车下乡，骑自行车下乡，我感到往来自由接触群众方便，一路行我感到往来自由接触群众方便，一路行来满眼翠绿，令人身心愉悦，又可锻炼来满眼翠绿，令人身心愉悦，又可锻炼身体，呼吸新鲜空气，是件好事。但有身体，呼吸新鲜空气，是件好事。但有人不理解，说我是走形式做样子。对此，人不理解，说我是走形式做样子。对此，我只能一笑了之
42、。我只能一笑了之。”他认为，下基层不他认为，下基层不一定都要骑自行车，但坐车下乡不能成一定都要骑自行车，但坐车下乡不能成为惟一的形式。为惟一的形式。 吕日周常告诫干部，深入人心才能得民心；吕日周常告诫干部，深入人心才能得民心；他又告诉孩子们，我们可以没有吃的，可他又告诉孩子们，我们可以没有吃的，可以没有穿的，可是我们不能没有理想。他以没有穿的，可是我们不能没有理想。他这样说，也这样做了。这样说，也这样做了。 到到2000年底，吕日周到长治年底，吕日周到长治9个月，下基层个月，下基层98天，去过天，去过67个乡、个乡、102个村、个村、54家企业、家企业、20多个学校，在农民、工人家和兵营住过多
43、个学校，在农民、工人家和兵营住过15夜，与工人、农民、教师、机关干部一起吃夜，与工人、农民、教师、机关干部一起吃饭饭55次。在他的带动下，一年来长治市市级次。在他的带动下，一年来长治市市级四大班子领导平均每人下乡调研四大班子领导平均每人下乡调研40天，在基天，在基层讲党课层讲党课5次，在群众家吃饭次，在群众家吃饭27顿，住宿顿，住宿8夜，夜，解决问题解决问题27个。全市有个。全市有1万多名干部长期进万多名干部长期进驻驻105个企业，个企业，3500个村庄。个村庄。1000余名余名县处级干部深入基层，与群众同吃、同住、县处级干部深入基层，与群众同吃、同住、同学习、同劳动。长治大地涌动着一股干部同
44、学习、同劳动。长治大地涌动着一股干部下基层、讲党课、解决实际问题的热潮。下基层、讲党课、解决实际问题的热潮。 问题：问题： 面对同样严峻的发展环境，长治市以前面对同样严峻的发展环境，长治市以前的干群关系相当紧张，老百姓对当地政的干群关系相当紧张，老百姓对当地政府官员的评价怨声不停，吕日周的到来府官员的评价怨声不停，吕日周的到来却使长治地区干部队伍的工作面貌焕然却使长治地区干部队伍的工作面貌焕然一新。试结合案例事实，谈谈为了更有一新。试结合案例事实，谈谈为了更有效地行使行政权力，吕日周的行为有哪效地行使行政权力，吕日周的行为有哪些值得我们借鉴或参考之处？些值得我们借鉴或参考之处？ 吕日周吕日周
45、山西大同人，山西大同人，新星新星原型吕日周是李原型吕日周是李向南的主要原型向南的主要原型 . 吕日周的仕途与中国的改革节奏非常吻合。吕日周的仕途与中国的改革节奏非常吻合。1983年，在山西省委农工部工作的吕日周，被年，在山西省委农工部工作的吕日周，被破格安排到山西省唯一的改革试点县原平担任破格安排到山西省唯一的改革试点县原平担任县委书记。他根据当地农民的改革实践，创造县委书记。他根据当地农民的改革实践，创造发展了一种崭新的城乡经济组织形式，即风靡发展了一种崭新的城乡经济组织形式，即风靡一时的一时的“政府搭台，群众唱戏政府搭台，群众唱戏”。三年之后，。三年之后，他使穷困的原平县他使穷困的原平县“
46、咸鱼翻身咸鱼翻身”，实现财政收，实现财政收入相当于周边入相当于周边12个县的总和。柯云路成名作个县的总和。柯云路成名作新星新星主人公李向南的改革经历即取材于此。主人公李向南的改革经历即取材于此。作为李向南的原型，吕日周成为八十年代的风作为李向南的原型，吕日周成为八十年代的风云人物和一代改革者的缩影。云人物和一代改革者的缩影。 2003年2月14日，备受争议的吕日周正式卸去长治市委书记一职。此前，吕日周以498票当选山西省政协副主席。2月20日，吕日周赴太原上任的这个早晨，当他想再看看这片土地的时候，蓦地，他发现自己已置身于数万为他送行的长治群众之中 按长治惯例，上一任市委书记离任时，要在市委大
47、院和继任的领导班子以及市委市政府的同志们举行一个告别仪式。9时整，当接吕日周的车开进大院时，偌大的院子已满是密密麻麻的人了。长治市6万多穆斯林的代表来了，吕日周亲自批示解决住房的工人桑彩萍来了，吕日周资助了3年的特困学生桑艳丽来了，还有很多他叫不上名的人都来了从市委大院门口到办公楼前，50米的距离，吕日周却步履艰难。到处都是眼含热泪的群众，到处都是“吕书记走好”的呼喊声，到处都是写满祝福的条幅和匾额“人民的好书记吕日周” 大家都想和他再握一次手，穆斯林代表和桑彩萍紧紧抱住吕日周边哭边喊：“吕书记你不要走！” 2009年10月14日吕日周在昆明饭店丹霞宫讲课.贵宾席上的中国风水协会主席陈帅问吕日
48、周：你对人生有遗恨么?吕日周：吕日周书记走时，长治老百姓夹道告别。吕日周的泪水沾湿了他的镜片，他乘坐的中巴从市委大院到出城的一路上，许多市民夹道欢送。在长治最大的中心广场，群众打出了横幅：“金杯银杯不如老百姓的口碑，吕书记有口皆碑！”吕日周掀起的舆论监督风暴，已在长治留下了“深深的痕迹”，并赢得了相当一批拥护者，他们强烈希望吕日周的“新政”能得以继续。第二节第二节 行政权力的分配行政权力的分配一、行政权力的分配方式一、行政权力的分配方式 （一）结构性分配（行政权力在纵向上（一）结构性分配（行政权力在纵向上的分配情况）的分配情况） 此分配所形成的结果是行政组织的此分配所形成的结果是行政组织的结构
49、结构性权力性权力。 结构性权力使行政主体呈现出层级性的结构性权力使行政主体呈现出层级性的差别。差别。 结构性权力的大小应与其所在权力层次结构性权力的大小应与其所在权力层次的高低成正比，层次越高，权力也就越的高低成正比，层次越高，权力也就越大。大。 中华人民共和国中 央 政 府省 政 府自治区政府直辖市政府市 政 府地区行政公署市辖区政府自治州政府区 政 府县级市政府自治县政府镇 政 府街道办事处街道办事处县 政 府居民委员会民族乡政府乡 政 府居民委员会村民委员会下级服从上级下级服从上级地方服从中央地方服从中央政治局及其常委政治局及其常委中共中央中共中央国国 务务 院院国国 家家 主主 席席中
50、央军事委员会中央军事委员会国国 家军事委员会家军事委员会军军 队队常务委员会常务委员会全国人民代表大会全国人民代表大会最高人民法院最高人民法院最高人民检察院最高人民检察院当代中国政治制度的最大当代中国政治制度的最大特征，用一句话来说，就特征，用一句话来说，就是权力过度集中、权利过是权力过度集中、权利过度弱化。而权力过度集中，度弱化。而权力过度集中，又主要集中在中国共产党又主要集中在中国共产党组织。组织。 1.中央政府权力的分配中央政府权力的分配 在我国，中央人民政府即国务院，是最在我国，中央人民政府即国务院，是最高国家行政机关。国务院由最高国家权高国家行政机关。国务院由最高国家权力机关力机关全
