1、政府职能转变与服务型政府政府职能转变与服务型政府建设建设l按照职能领域划分按照职能领域划分政治职能政治职能经济职能经济职能社会职能社会职能l按照职能运行流程划按照职能运行流程划分分决策职能决策职能组织职能组织职能协调职能协调职能控制职能控制职能政治职能政治职能政府基政府基本职能本职能经济职能经济职能社会职能社会职能这是维护和巩固国家统治的基这是维护和巩固国家统治的基本职能，它包括军事保卫职能、本职能，它包括军事保卫职能、镇压与治安职能和民主建设职镇压与治安职能和民主建设职能等。能等。 它是政府在社会经济生活中依它是政府在社会经济生活中依法履行的职责及其所发生的功法履行的职责及其所发生的功能。现
2、实生活中它具有科学地能。现实生活中它具有科学地组织社会生产力以及维护既有组织社会生产力以及维护既有生产关系的双重功能。生产关系的双重功能。 这是指为社会生产、生活提供这是指为社会生产、生活提供各种服务和搞好社会保障，改各种服务和搞好社会保障，改善人民生话方面的功能。善人民生话方面的功能。 第二讲决策决策政府运政府运行职能行职能组织组织协调协调控制控制决策是确定政府目标和任务，并具体设计决策是确定政府目标和任务，并具体设计出实现目标的方案、步骤、方法的工作。出实现目标的方案、步骤、方法的工作。这是政府运行的首要职能，它贯穿于管理这是政府运行的首要职能，它贯穿于管理过程的始终。过程的始终。 这是指
3、为了有效地实现既定的政府管理目这是指为了有效地实现既定的政府管理目标和任务，而将组织内部的各个要素联结标和任务，而将组织内部的各个要素联结成一个有机的整体，使人、财、物得到最成一个有机的整体，使人、财、物得到最合理的使用。合理的使用。 这个职能是设计和保持一种良好的行政环这个职能是设计和保持一种良好的行政环境，使身处其间的人们能够在组织内协调境，使身处其间的人们能够在组织内协调地开展行政工作，从而有效地完成行政目地开展行政工作，从而有效地完成行政目标。标。 这是指依据政府计划标准衡量计划完成情这是指依据政府计划标准衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保政府况并纠正计划执行中的偏差，以确
4、保政府目标和计划目标实现的管理活动。目标和计划目标实现的管理活动。 第二讲哪些是政哪些是政府该管的？府该管的？廉租房廉租房招商引资招商引资南水北调南水北调卖房子卖房子限房价限房价义务教育义务教育建低保建低保博物馆博物馆帮果农帮果农卖水果卖水果社会治安社会治安为农民工为农民工讨工钱讨工钱修公厕修公厕第二讲第二讲l当代著名的经济学家们提出并完善了当代著名的经济学家们提出并完善了“公共物品公共物品”理论，成为政府职能转变的理论依据。理论，成为政府职能转变的理论依据。l美国学者美国学者萨缪尔森（萨缪尔森（ Paul A. Samuelson ）在在19451945年发表年发表公共支出的纯理论公共支出的
5、纯理论一文，提出了公共一文，提出了公共物品的物品的非竞争性非竞争性和和非排他性非排他性两个特性，由此正式两个特性，由此正式奠定了研究公共物品供给方式的基础。奠定了研究公共物品供给方式的基础。l此后此后, ,美国学者美国学者布坎南（布坎南（James M. Buchanan）提提出出俱乐部物品理论俱乐部物品理论，奥斯特罗姆（奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）提出提出公共资源性物品理论公共资源性物品理论。至此，完成了公共物至此，完成了公共物品的理论建设。品的理论建设。l整个产品世界可分为两类：整个产品世界可分为两类：私人产品私人产品公共物品公共物品l确定公共物品的两个标准：确定公共物品的两个
6、标准：消费的非排他性。消费的非排他性。形成这个特点的原因在于形成这个特点的原因在于这类物品收益的外溢性。这类物品收益的外溢性。收益的非竞争性。收益的非竞争性。形成这个特点的原因在于形成这个特点的原因在于这类物品的消费具有可分割性，且边际成本这类物品的消费具有可分割性，且边际成本为零，边际拥挤成本也为零。为零，边际拥挤成本也为零。准公共物品特征分类准公共物品特征分类物品类型物品类型竞争性竞争性非竞争性非竞争性排他性排他性纯私人物品，如纯私人物品，如食品、衣服、私食品、衣服、私人保健品人保健品俱乐部物品：如交俱乐部物品：如交通设施、社会保障、通设施、社会保障、图书馆、公园等图书馆、公园等非排他性非
7、排他性公共资源性物品，公共资源性物品，如湖河、地下水资如湖河、地下水资源、山林等源、山林等纯公共物品，如国纯公共物品，如国防、生态环境、基防、生态环境、基础教育、基础研究础教育、基础研究政府供给政府供给公共产品公共产品准公准公共物共物品品私人物品私人物品市场供给市场供给第第二二章章 政府并不是直接为人民提供财富，而是政府并不是直接为人民提供财富，而是创造环境和条件，让人民能够自我创造充足创造环境和条件，让人民能够自我创造充足的财富。的财富。 亚当亚当斯密斯密 （生于（生于1723-1723-逝于逝于17901790）l成熟的市场经济国家政府职能演变经过了三个阶段成熟的市场经济国家政府职能演变经
8、过了三个阶段 ： 亚当亚当 斯斯密在密在17761776年年国富论国富论中提出中提出 近近2020年年以斯蒂格利以斯蒂格利茨、弗里德茨、弗里德曼等为代表曼等为代表 罗斯福罗斯福 19331933年的年的“新政新政”。l可见，政府职能是固定的，但政府职能作用的可见，政府职能是固定的，但政府职能作用的领域领域、作用的、作用的范围范围和作用的和作用的重心重心是可变的。是可变的。l近近3030年来，西方国家的新公共管理运动最重要年来，西方国家的新公共管理运动最重要的启示是，的启示是，政府的政府的职能形式职能形式也是可以改变的也是可以改变的。l当代著名的经济学家们的当代著名的经济学家们的“公共物品公共物
9、品”理论，理论，提供了政府转变职能的理论依据。提供了政府转变职能的理论依据。l作为作为市场市场主体的企业，具有强烈的谋取经济利益主体的企业，具有强烈的谋取经济利益的动机，在微观层面充满活力，的动机，在微观层面充满活力，适应提供各种适应提供各种“私人物品私人物品”。l市场机制会有局限性。在涉及多数人的情况下，市场机制会有局限性。在涉及多数人的情况下，完全基于私人利益目标的自主选择会出现完全基于私人利益目标的自主选择会出现市场缺市场缺陷和陷和“市场失灵市场失灵”。l政府政府的主要责任是制定规则、监管调控、维的主要责任是制定规则、监管调控、维护秩序，提供护秩序，提供公共物品，维护公共利益公共物品，维
10、护公共利益。在市场机制缺损或失灵的情况下，弥补市在市场机制缺损或失灵的情况下，弥补市场功能的不足，提供如环保、社保等公共场功能的不足，提供如环保、社保等公共物品。物品。政府机制会有明显的局限性，它不适应配政府机制会有明显的局限性，它不适应配置私人物品，而且强制的行政命令方式，置私人物品，而且强制的行政命令方式，会造成交易成本和效益的损失，也就是出会造成交易成本和效益的损失，也就是出现现“政府失灵政府失灵”。l社会社会的责任主要是公益性和志愿性。的责任主要是公益性和志愿性。社会的代表者是非政府，他们基于公共道社会的代表者是非政府，他们基于公共道德准则，按照自治互助的方式结成社区性、德准则，按照自
11、治互助的方式结成社区性、社团性组织，在实现社会公平、社会监督社团性组织，在实现社会公平、社会监督等方面，组织等方面，组织社会自治和社会救助社会自治和社会救助。社会组织的产生和发展有很大的自发性和社会组织的产生和发展有很大的自发性和随意性，在特定条件下也会产生随意性，在特定条件下也会产生“社会失社会失灵灵”。l公共物品的供给形式是多样的，不仅政府自身可以依公共物品的供给形式是多样的，不仅政府自身可以依托多种组织形式，而且可以利用托多种组织形式，而且可以利用市场市场和和社会社会实现供给。实现供给。l政府提供：政府提供：政府作为投资和生产主体政府作为投资和生产主体免费免费供给，如治安、路灯。供给，如
12、治安、路灯。政府作为投资和生产主体政府作为投资和生产主体收费收费供给，如水、电。供给，如水、电。政府作为投资主体，以政府作为投资主体，以招标采购招标采购的方式免费或收费的方式免费或收费供给，如市内道路，环境卫生、公共场所等。供给，如市内道路，环境卫生、公共场所等。政府通过政府通过签订合同签订合同、授予、授予特许经营特许经营权和权和补贴补贴方式供方式供给，如城市公共交通、城市垃圾处理等。给，如城市公共交通、城市垃圾处理等。l其核心是引入竞争，打破政府垄断，提高公共物品供其核心是引入竞争，打破政府垄断，提高公共物品供给的效率和质量。给的效率和质量。l主要形式：主要形式：合同外包合同外包，政府只负责
13、监督合同的履行和支付报酬。，政府只负责监督合同的履行和支付报酬。特许经营特许经营，指政府授予企业在一定的时间和范围内，指政府授予企业在一定的时间和范围内拥有对某公共物品的经营权，以便让企业收回投资。拥有对某公共物品的经营权，以便让企业收回投资。内部市场内部市场，在公共部门提供并负责生产的领域，建，在公共部门提供并负责生产的领域，建立模拟市场，开展竞争，如有线电视。立模拟市场，开展竞争，如有线电视。使用者付费使用者付费，将价格机制引入公共物品的供给。，将价格机制引入公共物品的供给。补贴补贴，有给生产者补贴和给消费者凭单补贴两种。，有给生产者补贴和给消费者凭单补贴两种。l为满足社会需求多样化的趋势
14、，政府允许和鼓励各种为满足社会需求多样化的趋势，政府允许和鼓励各种非营利组织和社会公众兴办公益事业。非营利组织和社会公众兴办公益事业。l公共物品的社会供给主要指：公共物品的社会供给主要指：非营利组织供给非营利组织供给社区供给社区供给自愿供给自愿供给l政府提供的公共物品一般是纯公共物品，以及基础性政府提供的公共物品一般是纯公共物品，以及基础性的、非物质性的公共物品，如基础教育、社保等。的、非物质性的公共物品，如基础教育、社保等。l利用市场提供的公共物品一般是物质性的，可以多样利用市场提供的公共物品一般是物质性的，可以多样竞争的。竞争的。l鼓励社会提供的一般是满足特殊需要的公共物品。鼓励社会提供的
15、一般是满足特殊需要的公共物品。第一章 导论 公共部门公共部门 私人部门私人部门 公共企业公共企业 非营利组织非营利组织 社区社区 私人私人l可见在西方国家，新公共管理运动中实现的政可见在西方国家，新公共管理运动中实现的政府职能转变，府职能转变，主要是政府的主要是政府的职能方式的转变职能方式的转变。l在我国，自在我国，自19871987年党的十三大正式提出年党的十三大正式提出“政府政府职能转变职能转变”，至今还没有完成，是因为其内涵，至今还没有完成，是因为其内涵比西方国家要复杂得多。比西方国家要复杂得多。l改革开放以来的改革开放以来的3030多年，我国以每多年，我国以每5 5年一次的年一次的人大
16、换届为契机，先后进行了人大换届为契机，先后进行了6 6次较大规模的次较大规模的行政管理体制改革。行政管理体制改革。l改革围绕三大主题改革围绕三大主题：打破高度集中的计划管理体制打破高度集中的计划管理体制、转变政府转变政府职能职能、建立宏观调控体系建立宏观调控体系。l改革贯穿四条主线改革贯穿四条主线：机构改革机构改革、干部人事制度改革干部人事制度改革、调整中央调整中央和地方的权限和地方的权限、加强行政法治建设加强行政法治建设。第第二二讲讲l19871987年党的十三大提出政府转变职能：年党的十三大提出政府转变职能：由微观管理转向宏观管理；由微观管理转向宏观管理；由直接管理转向间接管理；由直接管理
17、转向间接管理；由部门管理转向全行业管理；由部门管理转向全行业管理；由由“管管”字当头转向服务监督；字当头转向服务监督；由机关办社会转向机关后勤服务工作社会由机关办社会转向机关后勤服务工作社会化。化。l19921992年党的十四大指出：年党的十四大指出：政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提高服务和检查监信息引导，组织协调，提高服务和检查监督。督。l20022002年党的十六大报告明确提出：年党的十六大报告明确提出：完善政府的完善政府的经济调节经济调节、市场监管市场监管、社会管社会管理理和和公共服务公共服务的职能。的职能。不同层级的政府
18、，职能的重心不同层级的政府，职能的重心不同。总体上看，越是高层的不同。总体上看，越是高层的政府，职能重心越是靠政府，职能重心越是靠“前前”，越是基层政府，职能重心越是越是基层政府，职能重心越是靠靠“后后”。 深化行政体制改革。行政体制改革是推动上层深化行政体制改革。行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批廉洁
19、高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。义转变。 摘自摘自党的十八报告党的十八报告第第二二讲讲 政府部门政府部门 私人部门私人部门 公共企业公共企业民办非企业单位民办非企业单位 社会团体社会团体 基金会基金会l各级领导观念转变滞后各级领导观念转变滞后习惯于微观管理习惯于微观管理习惯于管制方式习惯于管制方式习惯于习惯于“以物为本以物为本”l仍然存在的问题：仍然存在的问题：行政体制、机制改革滞后行政体制、机制改革滞后
20、机构职能交叉机构职能交叉管理体制不顺管理体制不顺依法行政有待完善依法行政有待完善第二讲 什么是服什么是服务型政府？务型政府？为民为民便民便民利民利民服务服务亲民亲民责任责任公信力公信力第三讲l“人民人民”是政治概念；是政治概念； “公民公民”是法律概念。是法律概念。l前者属于党的前者属于党的执政理念执政理念、执政能力的问题，执政能力的问题， 后者属于政府的后者属于政府的行政理念行政理念、行政能力的问题。行政能力的问题。l“为人民服务为人民服务”作为党的宗旨，在思想、理念作为党的宗旨，在思想、理念层面，不在操作层面，不会自动实现：层面，不在操作层面，不会自动实现：不会自动成为政府工作的目标和内容
21、。不会自动成为政府工作的目标和内容。不会自动成为各级政府、政府各个部门的不会自动成为各级政府、政府各个部门的政策、方针。政策、方针。不会自动成为千千万万党员的自觉行动。不会自动成为千千万万党员的自觉行动。l由由“执政为民执政为民”的党领导；的党领导；l由由“以科学发展观为指导；以科学发展观为指导；l由由“依法行政依法行政”为行为准则；为行为准则；l由由“顾客导向顾客导向”为工作模式；为工作模式；l由由“违法必纠违法必纠”为问责机制。为问责机制。l建设服务型政府，首先要求政府将观念从建设服务型政府，首先要求政府将观念从“管管理理”转变为转变为“服务服务”。l服务与生产不同，服务更多的是一种过程或
22、体服务与生产不同，服务更多的是一种过程或体验经历。验经历。l服务享有者主要是外部顾客，也包括组织的内服务享有者主要是外部顾客，也包括组织的内部员工。部员工。l服务具有服务具有无形性无形性、主观性主观性、交互性交互性、不可存储不可存储性性、回应性回应性和和差异性差异性的特性。的特性。l与产品质量可以用客观标准衡量不同，服务质与产品质量可以用客观标准衡量不同，服务质量是通过顾客对服务的感知而评价出来的量是通过顾客对服务的感知而评价出来的，所，所以，以，服务质量的评价标准实际是顾客自己服务质量的评价标准实际是顾客自己确确定定的。的。l服务质量是技术质量和功能质量的统一体。服务质量是技术质量和功能质量
23、的统一体。l服务质量的影响因素服务质量的影响因素包括：包括：服务项目的设计；服务项目的设计；服务供给方式的选择；服务过程的环境；服务服务供给方式的选择；服务过程的环境；服务质量标准的质量标准的制定制定；服务质量的评价；质量评价；服务质量的评价；质量评价结果的使用。结果的使用。A B期望的服期望的服务质量务质量A满意满意不满意不满意体验的服体验的服务质量务质量B A B技术质量技术质量提供什么样的服务提供什么样的服务怎样提供服务怎样提供服务功能质量功能质量形象形象l公共服务的非物质特性决定了，提升服务质量公共服务的非物质特性决定了，提升服务质量的工作重点在于提升公共服务非物质的功能质的工作重点在
24、于提升公共服务非物质的功能质量，而不是技术质量。量，而不是技术质量。建设中工作重心错置就是形式主义、建设中工作重心错置就是形式主义、“政绩政绩工程工程”的主要根源。的主要根源。l政府政府提供提供的的公共公共服务，服务，不必不必让辖区所有人满意让辖区所有人满意，只是只是要要让让辖区多数辖区多数人满意；人满意；要让特定服务项目要让特定服务项目的服务对象群体满意的服务对象群体满意。“万人评政府万人评政府”并不是科学的评价方式。并不是科学的评价方式。l评价服务质量，不是标准越高越好，也不能制评价服务质量，不是标准越高越好，也不能制定统一量化的服务质量评价指标，定统一量化的服务质量评价指标，各地方的服务
25、标准以符合本地的社会经济各地方的服务标准以符合本地的社会经济条件为准条件为准。关键是公共服务的对象要参与评价并有话关键是公共服务的对象要参与评价并有话语权。语权。一村一所一村一所“希望小学希望小学”、统一建设、统一建设“农家农家书屋书屋” ” 等工作，等工作，“好心好心”没有办没有办“好事好事”，问题都根源于此。问题都根源于此。l建设服务型建设服务型政府政府的的根本路径根本路径是人民主权地位的是人民主权地位的真正实现真正实现，即服务对象能够即服务对象能够：实质性参与政府提供的公共服务项目设计实质性参与政府提供的公共服务项目设计（决策）（决策）服务标准制定服务标准制定（执行）（执行）服务质量评价服务质量评价（监督）（监督）质量评价结果要运用质量评价结果要运用（改进工作、奖惩责（改进工作、奖惩责任人）任人）l当前转变政府职能，既要转变职能结构，也要当前转变政府职能，既要转变职能结构，也要转变职能方式。转变职能方式。 l实现建设服务型政府的改革目标，要求以创新实现建设服务型政府的改革目标，要求以创新的意识转变政府职能。的意识转变政府职能。
